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9月13日，备受关注的中国国家级预防腐败的专门机构――国家预防腐败局正式挂牌成立。监察部部长马?（女）兼任国家预防腐败局首任局长，屈万祥兼任国家预防腐败局副局长。 中新社发 孙宇挺 摄
看似意料之外，却在情理之中。
“中国正酝酿组建国家级的预防腐败的专门机构”这一消息从中共中央纪律检查委员会副书记、秘书长干以胜口中透露出来后，便迅即被各媒体当成快讯从新闻发布会现场发出。
然而对于普通民众来说，“国家预防腐败局”这一提法显然陌生。为什么要成立这样一个机构？这一机构的建立对反腐有何作用？一时成为公众心中最大的疑问。
而对深谙反腐形势人士来说，一切尽在情理之中。
“这种想法由来已久。”2月15日，中纪委宣传教育室监察专员闫群力在申明发表看法为个人观点之后，向记者透露了这一讯息。
熟知内情的清华大学公共管理学院廉政与治理中心副主任任建明教授也表示，提出设立“国家预防腐败局的动议有一年多的时间了”。
“成立这一机构说明，中国反腐败的思路在继续推进，反腐败端口正在前移。”反腐专家的点评简明扼要。
落实公约的一个具体举措
干以胜在发布会上还透露，组建“国家预防腐败局”是认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务。
据闫群力介绍，《联合国反腐败公约》第六条明确规定，“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，确保设有一个或酌情设有多个机构……预防腐败”，并赋予机构“必要的独立性，使其能够有效地履行职能和免受任何不正当的影响”，同时提供“必要的物资和专职工作人员，并为这些工作人员履行职能提供必要的培训”。
“在2003年12月签署《联合国反腐败公约》之后，中国就对公约在国内实施非常重视，专门成立了由25个部委组成的专门协调机构，目前，各相关部门已经就公约实施以及中国国内法与公约衔接等问题进行了全面系统的研究，并据此开始调整反腐败体制，修改相关法律，完善法律制度建设。”任建明作了进一步的解释，要“成立‘国家预防腐败局’就是落实公约的一个具体举措。”
亡羊补牢更要未雨绸缪
分析人士指出，反腐败工作重心的调整，有着特定的背景。来自中纪委的消息，去年在受到党纪处分的人中，因妨碍社会管理秩序、失职渎职、违反廉洁自律规定和财经纪律而受到处分的党员干部为78980人，占受党纪处分人员的81.2%，涉嫌犯罪移送司法机关依法处理的3530人，占受党纪处分人员的3.6%。除此之外，还有37775人受到政纪处分。
反腐专家认为，虽然从总量上来看，触犯党纪国法受到制裁的只占少数，但是，这些少数违纪违法者给所造成的危害却是不可小视的。如果不加快建立教育和预防体制，那么，司法机关惩处腐败的压力将会越来越大，整个社会也会不断增加不满情绪。
事实上，根据各国以往的经验，反腐败工作重心的变化带有规律性。在设立反腐败机构的早期，各国往往把打击贪污犯罪作为工作的重心。随着大局的稳定，反腐败机关逐渐将工作重心从惩治腐败转移到教育公务员遵纪守法、预防公务员违法犯罪方面。
中国反腐败工作遵循同样的轨迹。相关报道显示，自上个世纪80年代以来，国家反腐败的工作主要集中在惩治重大贪污犯罪案件上，先后查处了一大批罪行严重的贪官污吏。
“如果我们只抓惩治这一手，可能一时见效，但往往是出现‘前腐后继’的现象，损害党和政府的肌体和形象，使反腐败工作付出更大成本。”闫群力对记者说，“就像治感冒，吃一般的药治的是表面，我们要研究病理病根，从源头抓预防，效果才会越来越明显，反腐力度才会越来越大。”
“中国政府对腐败预防的重视从2000年前后就开始了，”任建明说，党的十五大提出从源头治理腐败，实际上就是预防。
“预防成为反腐败重要战略是在2005年，这一年《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称实施纲要)正式颁布。”任建明告诉记者，在实施纲要中，中央提出：要惩防并举，注重预防；到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。
2006年初，中共中央政治局常委、中纪委书记吴官正在《求是》杂志发表《要在源头上防治腐败》的署名文章，以扁鹊治病重预防为例，指出中国自古就讲“万事防为先”、“防患于未然”、“防微杜渐”等道理。
2007年1月11日结束的中纪委七次会议，重申了“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的战略方针。权威人士认为，这一战略方针，将会对今后的反腐工作产生积极的影响。
红旗出版社副社长黄苇町认为，“从注重事后惩治向注重事先预防为主转变，是反腐败斗争走向成熟的重要标志，也是我们从查处腐败案件中总结的重要经验教训。”
黄苇町认为，无数事实说明，亡羊补牢不如未雨绸缪。加大预防，防患于未然，无疑是成本较低、效果更好的反腐败措施。
“在这样的背景之下，‘刹风治标’逐渐向‘标本兼治’发展。于是就需要有这样一个机构，来专门抓预防腐败的工作。”闫群力说。
对预防性反腐败机构深有研究的国家检察官学院逸石和中国政法大学国际法学院崔宇航指出，建立国家廉政体系的最终目标，就是使腐败行为变得“高风险”和“低回报”，因此该体系应被设计为预防腐败在先，而不是依靠事后的惩罚。
任建明告诉记者，实际上，专门从事预防腐败工作的机构以前也有，如检察系统在2000年8月就成立了职务犯罪预防机关，但该机构侧重的是案件查办之后的“个案预防”，还不能完全胜任中国政府以及联合国公约对于预防的要求。
闫群力透露，中纪委其实也有类似的预防机构，如中纪委的宣教室、党风室、纠风室等，都有预防腐败的职能，但单独成立这样一个机构，一是适应国际反腐合作的需要，二也是本身工作的要求。
预防比惩治更困难更复杂
任建明认为，成立专门机构，还应有另一个原因：“预防工作遇到的权力阻力更大，技术的复杂性也更高。”
“查办腐败案件会遇到阻力，有时阻力甚至还比较大，因为这是权力与权力的较量。”任建明说，“但是，很多人也许没有意识到，预防腐败也会有阻力，甚至阻力更大。”
事实上，预防腐败往往就是要进行体制改革和制度创新。任建明举例说，在2001年12月召开的中纪委第五次全会上，就提出了3项重大改革措施―――行政审批制度、财政制度和干部人事制度改革，以后又增加了投资体制和金融体制改革，共5项重大改革措施。仅行政审批制度改革一项，经过4年的努力，国务院各部门共取消和调整审批项目1806项，达到了国务院部门全部审批项目的50.1%，并直接推动了行政许可法的顺利颁布实施。
任建明表示，正因为预防腐败涉及的面如此广泛，牵涉的利益群体如此之多，使得“预防的阻力也就更大”。从技术的复杂性上来说，预防腐败与惩治腐败相比，也更复杂、更困难。因为要查处的毕竟是已经发生、有踪迹可循的案件，而要预防的则是尚未发生、并要努力使之不会发生的事情。
预防腐败成效初步彰显
事实上，预防腐败的效果已经初步彰显。
统计数字表明，2003年以来，每年查处的违反党纪和政纪的案件在总量上是逐年下降的。2006年，各级纪检监察机关查处的严重违纪并且受到司法机关处理的案件同比下降了10.9%。
据中纪委连续多年问卷调查结果统计，1996年群众对反腐倡廉工作的满意度只有32.8%；到2003年，这一百分比超过半数达到了51.9%。
来自中纪委的数字表明，2006年共查处“跑官要官”等违反组织人事纪律者424人。严肃公务员工资制度改革和规范津贴补贴工作纪律，共查处违反有关政策规定的单位491个，涉及违规金额2.55亿元，2666人受到纪律处分和组织处理。严格执行廉洁从政各项规定，共查处违反规定收送现金、有价证券和支付凭证的领导干部1269人，违纪金额5448.37万元，有23534人主动上交款额1.27亿元。
并不意味会削弱惩治
“治标和治本，是反腐倡廉相辅相成、相互促进的两个方面。”这是在2005年中纪委第五次全会上传出的声音。
2006年，一系列贪腐大案被揭开，从地方到部委的高官都有涉及。包括北京市前副市长刘志华、天津市人民检察院原检察长李宝金、国家统计局原局长邱晓华等。就在2006年即将结束之时，国家药监局原局长郑筱萸亦被宣布“双规”。据中纪委统计，2006年共有7名省部级干部涉嫌犯罪被移送司法机关依法处理。
在2月13日中纪委的新闻发布会上，干以胜语气坚定：“不论什么人、不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处。”
“如此多的高官受到惩处，在世界上哪个国家都是没有过的，人们由此看到了中国反腐败的坚定决心。”闫群力告诉记者，他曾在国外考察过，“国外在反腐上投入的人力物力精力都没有这么大。”
但人们也从另一方面看出，中国的反腐败形势非常严峻。
在国务院第五次廉政工作会议上，称反腐败形势严峻的理由被一一列举：规范权力运行的法律制度不健全，有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在；官商勾结、权钱交易、滥用行政权力的问题比较严重，腐败大案要案不断发生；一些损害群众利益的突出问题没有从根本上得到解决……
分析人士指出，“构建惩治、预防腐败体系这一历史课题，仅仅只是开了一个头。”
承载厚望更要不辱使命
在《联合国反腐败公约》中，对预防性反腐败机构职能的表述是：实施预防性反腐败政策和做法，并在适当情况下对这些政策的实施进行监督和协调；同时积累和传播预防腐败的知识。
干以胜在新闻发布会上透露的加强预防腐败工作的几个要点是：“加强对干部的教育”，“加强制度建设”，保证现有制度的“贯彻落实”，“加强对权力运行的制约和监督”。
任建明表示，具体方案还不清楚，但毋庸置疑，这个专门机构的“规格会比较高”。“我个人看法，这个专门机构应该整合现有力量，研究预防腐败的基本规律，总结我国过去的经验和教训，在此基础上审慎组建该机构会比较好。”
闫群力透露说，机构已经进入具体筹备阶段，人事编制等具体问题还要相关部门批准。
谈到对这一专门机构的预期，任建明的态度变得审慎，“期望值可以很高，但从现实出发，不是说一成立这样的机构，预防腐败的效果就能马上显示出来，这中间还有很多具体的工作要做，有很多具体问题需要研究。
任建明所说的“具体问题”包括：机构本身的权威性如何确定？授权是否充分？预防计划不被执行怎么办？相关力量是否整合合适？同时还有机构本身的人力资源和能力建设、工作范围和程序等问题均有待进一步明确。
“只有做好这些具体工作，才能让这个机构真正发挥应有的作用，不辱使命，使我国朝着取得反腐成功的方向前进得更快。”任建明说。
“但不管怎样，建立系统的反腐败体制，组建职责明确的专门机构，强化教育预防环节，是中国反腐败的大方向。”反腐专家乐观估计，成立专门的预防腐败机构，有助于集中精力制定各种具体的规章制度，确保监督的连续性，减少因腐败而造成的经济损失和社会负面影响。
干以胜坦陈，中国还处于并将长期处于社会主义初级阶段，由于体制机制制度还不完善，要在短期内根治腐败问题是不可能的。但“通过这个机构的建立，我们相信，预防腐败的力度将会进一步加大。”（杨爱英 陈丽平）
来源：法制网―法制日报
责编：金文建
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