人民代表大会制度50年十大标志性事件

央视国际 (2004年09月15日 06:11)

　　中国青年报北京9月14日电

　　

核心提示

　　1945年，在延安的窑洞里，黄炎培先生曾提出一个如何跳出中国历史上历代封建王朝“其兴也浡焉，其亡也忽焉”的周期率问题。当时，毛泽东满怀信心地回答：我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。

　　人民代表大会制度正是引导新中国跳出这种周期率的一条新路。

　　1954年9月15日，1211名全国人大代表走进中南海怀仁堂。第一届全国人民代表大会第一次会议在这里召开，标志着我国以人民代表大会制度为根本的政治制度得到全面确立，开创了我国人民民主的全新阶段。

　　伴随着共和国的风雨历程，人民代表大会制度走过了半个世纪，留下了新中国人民民主从起步到遭遇曲折再到不断发展完善的足迹。

　　张春生，全国人大法律委员会委员，原全国人大法工委副主任。自1979年在全国人大法制委员会工作起，至今已整整25个年头。在他记忆的底片上，珍藏着50年的珍贵瞬间。

　　值此人民代表大会制度建立50周年之际，他应本报之约梳理了人大50年历史发展进程中的十大标志性事件。

　　一、1953年7月：中国历史上第一次全国范围普选

　　历史镜头：1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议决定，在1953年召开由人民普选产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会。会议成立以毛泽东为主席的宪法起草委员会，以周恩来为主席的选举法起草委员会。

　　1953年3月1日，《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》由中央人民政府正式颁布。

　　从1953年7月到1954年5月，全国范围内开展的基层人民代表大会代表选举拉开帷幕。据统计，全国进行基层选举的单位共为214798个，进行选举的人口共为5.71434511亿人；登记选民总数占18周岁以上人口总数的97.18%；参加投票占登记选民总数的85.88%。共选出近570万基层人大代表。

　　亲历者：天津郊区郭庄子青年妇女蒋宝珍，结婚时正赶上选举。她为了投票，等了两个小时才上花车。她说：“结婚是大事，选举更是大事；结婚是喜事，选举更是喜事。”当时流传一句歌谣：选一个好代表，把咱的心愿交给他。

　　点评：1953年《选举法》是新中国第一部规范选举活动的法律，标志着人民依法行使当家做主权利的开端。

　　同年进行的全国范围内的普选，是人民代表大会制度成立的奠基性伟大事件，标志着我国在实现民主政治方面迈出了第一步，极大地激发了人民群众当家做主、管理国家的政治热情。

　　十一届三中全会后，我国对选举制度进行了一系列改革，最重要的是实行差额选举。1979年制定的选举法和地方组织法规定，不仅各级人大代表要差额选举，而且地方各级国家机关的领导人员也要差额选举。与此同时，规定了选民或代表联名提候选人的制度，改变了过去那种“上面提名单，下面画圈圈”的做法。还把直接选举人大代表的范围扩大到县一级。选举制度的这些重大改革，打破了过去那种僵化的、形式主义的选举模式，提高了选举的民主程度。

　　二、1954年9月15日：第一届全国人民代表大会第一次会议召开

　　历史镜头：1954年9月15日，北京中南海怀仁堂。第一届全国人民代表大会第一次会议召开，其重要议程是制定《宪法》。经过3天热烈讨论并经无记名投票，《宪法》草案获得全体代表一致表决通过。此次会议上还通过了全国人大、国务院、人民法院、人民检察院、地方各级人大和地方各级人民委员会五个组织法。

　　会议选举产生新的国家领导人：毛泽东以全票当选国家主席，朱德为副主席；刘少奇当选全国人大常委会委员长；董必武当选最高人民法院院长；张鼎丞为最高人民检察院检察长；根据国家主席毛泽东提名，决定周恩来为国务院总理。

　　亲历者：申纪兰，山西省平顺县西沟村党总支副书记、长治市人大常委会副主任，她是中国惟一一位一届至十届连续当选的全国人大代表，堪称我国人民代表大会制度的见证人。

　　1954年9月，当时只有25岁的申纪兰骑着毛驴走出大山，再转乘汽车、火车，奔赴北京。第一次到北京开会时，申纪兰“紧张得不敢讲话”。她回忆说，我没有文化，连选票上“毛泽东”三个字都不认识，“我当时最大的任务就是完成父老乡亲们的嘱咐：‘要把那个圈儿画圆，一定要把毛主席选上！’”

　　点评：第一届全国人民代表大会第一次会议，标志着以人民代表大会为基础的国家政权制度全面确立，共和国一切国家权力开始由人民选举产生的人民代表大会统一行使。它预示着新中国的民主政治由此掀开崭新篇章。这次会议制定的新中国第一部宪法，对人民代表大会制度作出了比较系统的规定。它明确规定，国家一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会为最高国家权力机关，是行使国家立法权的惟一机关。由此确立了人民代表大会在我国国家政权体系中的中心地位。

　　三、1979年：七部意义不凡的法律破茧而出

　　历史镜头：1979年7月1日，是中国立法史上新的开端。党的十一届三中全会驱散了“文革”阴霾，1979年召开的五届全国人大二次会议上，七部法律破茧而出，即《刑法》、《刑事诉讼法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》以及《中外合资经营企业法》。

　　亲历者：1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕会上讲话提出，现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人说的话改变了，“法”也就跟着改变。他强调，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。这七部法律是在以彭真为主任的80人法制委员会日夜兼程的努力之下，在短短三个月时间里草拟完成，创造了世界立法史上的奇迹。

　　点评：这七部法律的制定，标志着新时期的人大工作从立法方面打开了新的局面。《刑法》和《刑事诉讼法》的制定，对惩罚犯罪，维护国家和人民的利益有重大作用；更从保障公民权利的角度，结束了文化大革命乱抓乱捕、无法无天的混乱局面。《中外合资经营企业法》成为我国向世界打开国门、对外开放的第一份法律宣告书。

　　五届全国人大的立法为新时期法制建设拉开了序幕。此后，中国逐步进入了立法快车道，立法理念和价值取向也在发生着变化，集中体现为确认公共权力与保障公民权利并重；效率与公正并重；实体立法与程序立法并重。同时，立法方式走向开门立法、听证立法，立法过程更加透明、民主，立法质量不断提高。2000年3月《立法法》出台。它标志着中国特色的社会主义立法制度已经建立起来。

　　20多年来，全国人大及其常委会制定出包括宪法及相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个门类的现行有效法律213件，加上各种行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。党的十六大提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。

　　四、1979年7月：县级以上地方人大首次设立常委会

　　历史镜头：1979年7月，五届全国人大二次会议通过地方组织法和《关于修正宪法若干规定的决议》，确立县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。

　　亲历者：曾担任深圳市人大常委会副主任的张余庆，从1978年五届人大一次会议时开始至今从事人大工作整整26年。他见证了地方人大的发展，深圳市人大常委会创造了新时期全国人大发展史上的诸多第一。1996年，深圳市在全国率先成立地方人大预算工作委员会，使人大对政府的监督从软性监督进入刚性监督。到目前为止，深圳市人大对政府的计划执行和财政预算的监督已覆盖了深圳市政府的所有组成部门，无一遗漏，并制定了专门的《人大监督条例》。深圳市人大还将监督的范围延伸到政府的每一项重点工程、每一项土地使用审批和数百家国有企业，加强对国有资产管理的监督力度。这一延伸推动了人大常委会工作机制的变化，从过去的一年一次或几次监督，发展到现在每一次常委会都有监督内容，或者干脆就是“一事一议”。

　　点评：县级以上地方各级人大设立常委会，是一项被载入史册的政治体制改革之举。它改变了我国权力机关和执行机关不分的状况，保证了人大工作的正常运行，增强了对政府和司法机关的监督，进一步保障人民民主权利的实现。到1981年底，全国2756个县级单位全部建立了人大常委会。20多年来地方人大工作愈见活跃，在立法、监督等方面进行了积极探索、创新，成为我国人民代表大会制度不断丰富完善的重要见证。

　　五、1982年：制定新宪法和之后的四次修宪

　　历史镜头：1980年9月，五届全国人大三次会议决定修改宪法，组成了阵容强大、精英荟萃的宪法修改委员会。修改、讨论工作历时两年之久。1982年12月4日，五届全国人大五次会议3037票赞成，3票弃权，通过现行宪法。

　　自1982年宪法颁布以来，它历经4次部分修改。

　　1988年4月12日，七次全国人大一次会议增加规定，“私营经济是社会主义公有制经济的补充”，“土地的使用权可以依照法律规定转让”。1993年3月29日，八届全国人大一次会议修宪，做了“国家实行社会主义市场经济”等重要修改。1999年3月15日，九届全国人大二次会议修宪，增加“实行依法治国，建设社会主义法治国家”等重要内容。2004年3月，十届全国人大二次会议，增加“公民的合法的私有财产不受侵犯，国家尊重和保障人权”等内容。

　　亲历者：当时在宪法修改委员会秘书处工作的著名法学家许祟德回忆，1982年宪法的起草工作极其严谨。条文改了又改，有的甚至改了十几遍。宪法草稿也是改了一稿又一稿，比较正式的草稿就有6稿之多。全国人大还将草案向全民公布予以讨论。根据全民讨论意见，补充修改近百处。

　　点评：1982年宪法是在1954年宪法基础上，总结新中国成立以来的经验，特别是“文革”的深刻教训，适应新时期经济建设和改革开放的实践需要而制定。它体现着当时对社会主义的认识。此后进行的四次修宪，每次修正，都是对原有认识、旧有体制的突破，体现了随着改革开放的深入，对社会主义认识的不断深化。20多年来，宪法与改革呈现了一定程度的互动状态。由于某些旧的体制、制度被突破，使释放出来的生产力更加呈现勃勃生机，经济和社会更加协调发展，人民当家做主的途径也不断拓宽。

　　六、1982年宪法第一百条：地方立法的正式开端

　　历史镜头：1979年11月29日，新疆维吾尔自治区五届人大常委会二次会议通过《关于边境管理安全保卫工作的通告》等3项地方性法规，开启了地方立法先河。1982年制定的宪法第一百条规定，省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。1986年修改地方组织法，把地方立法权加以延伸，扩大到省会市等。

　　亲历者：1954年宪法规定的立法体制是一级立法体制，层次很高，规定全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家立法权。1954年宪法公布后，从中央到地方在国家实际生活中普遍感到一级立法不适应。

　　1956年毛泽东作著名报告《论十大关系》。其中讲到中央与地方关系时说，各省直属中央是对的，但由此取消了地方的特殊性，结果并不那么好。中国是一个大国，应该发挥中央和地方两个积极性。有人主张在不违背宪法和中央的方针、政策前提下，地方可以搞规章、条例。地方立法权问题浮出水面。但1957年后，这个问题没有能从法律制度上解决。直到1982年，成为一项重要的宪法制度。

　　点评：1982年宪法第一百条标志着新中国第一次建立起地方立法机制。这实际上是在中央统一领导下，中央和地方适当分权的重大举措。以此为发端，地方立法空前活跃。对于地方的政治、经济、文化各项改革、建设和社会稳定，发挥了不可替代的作用。20多年来，地方人大及其常委会制定了7500余件现行有效的地方性法规，民族自治地方制定了600多件自治条例和单行条例。

　　七、1987年：八亿农民步入世界最大的民主训练班

　　历史镜头：1987年1月，《村民委员会组织法》草案提交到全国人大常委会审议。11月，《村民委员会组织法》以“试行法”的名义出台。11年后，经过修订后的《村民委员会组织法》上升为正式法。其中规定，农村在村民自治中实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村民委员会由全村有选举权的村民以直接、差额、无记名投票的方式选举产生，并可视其实际表现依法罢免。涉及村民利益的大事，都交村民会议讨论决定。

　　亲历者：张春生对这部法律的出台过程记忆犹新。他说，农村百姓自己身边的事情如何体现“人民当家做主”？1980年初，人民公社解体后，在广西、湖南最先有农民自发组织起来，有的叫村民自治会，有的叫村民小组，对身边事自我管理得井井有条。当时彭真委员长注意到这一苗头，派人去考察，认为这是创造性的好经验。

　　提交讨论时，对《村民委员会组织法》草案的争议十分激烈。由于这个法律草案向原有的农村基层管理体制发起挑战，乡政府与村委会组织是什么关系成为争论热点，是领导关系还是指导关系？是领导关系村委会就得当政府的“腿”，事事在基层政府的指挥下办理。由于意见不统一，立法一度陷入僵局。关键时刻，时任六届全国人大常委会委员长的彭真说服、动员大家支持体现基层农民直接民主的这一新生事物。最终法律规定的是指导关系。它表明村里百姓身边的事应当由群众民主讨论决定。

　　点评：这部法律在我国农村初步确立了村民自治制度，为进一步推进农村基层民主建设，使农民群众在最基层直接行使政治民主权利和经济民主权利，提供了有力的法律保障。更深远的意义是，它使中国广大农村成为世界上最大的民主训练班。河南一个村办厂，赚了钱，干部说要买两部好车，村民开大会说“不”，应该修条马路，让大家受益。福建龙溪一个村的村民选举时，到了中午12点，不回家做饭，饿着肚子也要等着开票箱。正是在这种选举热情下，出现了一个个农民自选的当家人。美国《华盛顿邮报》称之为“了不起的民主实践”。

　　八、1954年～2004年：一年一次听取审议政府报告

　　历史镜头：1954年9月23日，在一届全国人大一次会议上，周恩来总理在大会上作政府工作报告。这是新中国成立后的第一个向人大作的政府工作报告。当时，人大代表先后发言，既肯定了政府的工作成绩，也对政府工作的缺点和不足提出批评。9月26日，大会通过决议批准了政府工作报告。

　　1955年7月召开的一届全国人大二次会议上，国务院副总理兼国家计划委员会主任李富春作《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》，由此开了事涉国家经济建设计划等重大事项提交全国人大审议决定的先河。这以后，重大事项都依法定程序提交人大或其常委会讨论通过。

　　三峡工程规模浩大，影响深远。自50年代起毛泽东、周恩来即组织科研人员进行论证。此后，组织代表和常委会组成人员进行专题调研，在提请全国人大审议前，进行了长达8年的可行性研究。这一议案由此成为调研时间最长、最充分、最广泛的一次。

　　代表们对兴建三峡工程非常关心，在审议中提出了很多很好的意见和需要注意的问题，多数代表赞成兴建，有的代表表示有疑虑，有的代表不同意搞这项工程，并都陈述了各自的理由。他们都是从国家利益出发的。1992年3月，七届全国人大五次会议还审议通过了《国务院关于提请审议的兴建长江三峡工程的议案》。

　　亲历者：沈阳市人大代表。2001年2月，辽宁省沈阳市召开第十二届人民代表大会第四次会议，代表们对沈阳市近期发生的一系列司法腐败问题十分不满。2月14日，正式表决沈阳市中级人民法院工作报告时，未获代表过半数通过。

　　点评：监督宪法和法律的实施，防止行政权、审判权和检察权滥用，是各级人大及其常委会一项重要职权。在国家权力监督体系中，人大的监督是层次最高、效力最大、权威最高的监督。听取并审议工作报告，是各级人大监督“一府两院”工作的一种最基本的形式。宪法和法律还赋予人大有询问、质询、特定问题调查、罢免、撤职等刚性监督手段。人大监督愈发显其刚性。对财政预算工作监督的加强和透明化，表明人大对政府经济工作的监督形成了经常性、制度化机制，代表们真正替老百姓看紧政府“钱袋子”。

　　九、香港、澳门两个基本法：为“一国两制”伟大实践提供法律保障

　　历史镜头：1990年4月4日，香港特别行政区基本法在七届全国人大三次会议上获得通过。香港基本法规定，香港是中国的一个“地方行政区域，直辖于中央人民政府”。由此，确立了香港的基本政治体制。澳门特别行政区基本法于1993年3月31日通过。

　　亲历者：1987年4月16日，邓小平在会见香港基本法起草委员会全体会员时指出：“我们的‘一国两制’能不能够真正成功，要体现在香港特别行政区基本法里面。这个基本法还要为澳门、台湾做出一个范例。所以，这个基本法很重要。”

　　著名武侠小说大师金庸，当年参与香港特别行政区基本法起草，并担任起草委员会“政治体制”小组的港方负责人。金庸因此与邓小平有过多次接触。在这位塑造出许多英雄人物的大侠眼中，“邓小平是真正的大英雄！”金庸坚信邓小平的“一国两制”构思，是香港前途的最好保障。

　　点评：香港、澳门基本法是以中华人民共和国宪法为依据，由全国人民代表大会制定的全国性法律，在香港、澳门具有根本性的地位，它对在香港、澳门特别行政区实行的制度和政策，作出了全面的规定，香港、澳门特别行政区的任何法律都不得同基本法相抵触。

　　两个基本法是史无前例的法律。它们把邓小平同志关于“一国两制”的伟大构想，用法律形式完整地体现出来，并在香港、澳门成为现实。

　　此后，全国人大常委会行使法律解释权，对有关内地人士在港居留权、国籍、选举等问题适时地进行了释法。

　　十、2003年3月：人大常委会里来了年轻人

　　历史镜头：2003年3月15日，十届全国人大一次会议选出了159名常委会委员。令人瞩目的是，一批年轻的专业人士被选进常委会，使全国人大常委会的人员结构发生了重大变化。他们原来的身份大多是政府官员、学界精英，共同特点是年富力强、学识精深。

　　亲历者：40岁出头的郑功成委员是著名社会保障研究专家，曾多次主持国家及部委重点科研项目。当委员两年来，郑功成几乎每次常委会都必到，每次审议法律草案都积极发言，建言献策。

　　点评：一批具有专业背景的年轻委员进入人大常委会，为人大常委会注入了青春活力，对提高全国人大的立法质量和监督水平起到了促进作用。

　　伴随着民主政治的前进步伐，各级人大代表参政议政的能力和素质水平日益提高。在十届全国人大代表中有九成受过高等教育，拥有硕士或博士学位的不在少数。越来越多的代表不仅把人大代表的称号当做一种荣誉，更是为民代言，行使当家做主权利的代表。 (记者 崔丽)

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