[网友原创] 文件违法与权力部门的自恋

央视国际 (2004年11月15日 16:25)

　　观点之一：文件违法是依法行政的大敌

　　

安徽省实行了部门规范性文件前置审查制度，规定政府“红头文件”在出台前，必须经过政府法制部门的审查。据不完全统计，一年多来，110件省级“红头文件”相继被审查，有60％的文件存在违法违规“瑕疵”，这些条款均被及时妥善修改（据11月14日新华网、《新京报》）。

　　“红头文件”代表着一级政府部门的权威，是国家政策、政府决策上情下达的重要手段，而一项带有违法违规“瑕疵”的文件出台，无疑将带来巨大的负效应，安徽省将文件审查前置，及时有效地杜绝这些问题，令人欣慰。但是，省级政府部门的“红头文件”中，竟有60%的文件存在违法“瑕疵”，实在让人忧心。

　　政府部门的法律水平决定着政府依法行政的水平。一个法律意识和水平不足的政府部门工作人员，显然是不可能真正地按照宪法和各项法律的规定来依法行政的。而对法律规定的熟悉程度和法律意识的强弱往往是依法行政的前提条件。领导干部未必要有多么高的法律水平，但必须具备基本的法律意识。而政府部门的工作人员，尤其是红头文件的起草人员，则应具备更强的法律意识，在起草文件时一旦遇到法律水平不足的问题，就必须参照相应的法律规定来完成。而如此之高的“红头文件”“瑕疵率”的出现，折射出某些政府部门的法律水平堪忧和法律意识的欠缺。

　　比这更让人担心是，“红头文件”上的违法内容往往与部门利益有着直接的关系。“无节制地为自己设定权力，没商量地为他人预定义务”是“红头文件”违法的两种主要表现形式，而无论是哪一种表现形式，都跟政府权力部门化、部门权力利益化有着密切的关系。这表明，一些政府部门往往会出于自身利益的需要，而产生一种利益合法化的冲动，而“红头文件”中的违法条款或内容正是实现其利益合法化的跳板。究其根源，依然是政府部门本位主义思想作祟的结果。

　　在部门本位主义的作用下，由于缺乏必要的约束机制或由于职权监督法律的缺位，红头文件才敢公然违法。尽管我们不能拿安徽省的红头文件违法的比例去推理其他省市，但这一现象都值得提高警惕。因为，“红头文件”违法正是政府部门依法行的大敌，而政府部门依法行政的水平也往往要通过“红头文件”来体现。在这种情况下，安徽省推行的文件前置审查，积极意义自不待言，但是，从长远来看，这仍非治本之策。

　　要真正约束政府部门在宪法和法律规定的范围内行使职权，就必需切实打破部门本位主义，增强政府部门工作人员的法律意识，提高其法律水平。只有提高了政府部门工作人员的法律水平，增强了其法律意识，红头文件违法的状况才能得到根本改观，而依法行政才能从理想走回现实。（作者：刘利军）

　　观点之二：清除权利部门的自恋情结

　　据不完全统计，一年多来，安徽省110件省级“红头文件”相继被审查，其中有60％的文件存在违法违规的“瑕疵”。为了不再出现“红头文件”违法违规的荒唐闹剧，安徽省规定，政府“红头文件”在出台前，必须经过政府法制部门的审查。（新华网11月14日报道）

　　对部门规范性文件设立前置审查制度，等于在“红头文件”出台之前设立了一道安全阀门，可以有效地过滤 “红头文件”违法违规的条款，达到净化“红头文件”的目的。但违法违规的“红头文件”其实只是权利部门自恋情结的一个文字表现而已，如果仅是简单地规范文件而不对其背后隐藏的自恋情结进行清除，恐怕依然不能彻底地改善这些权利部门越位、错位和不到位的各种非常态行为。

　　所谓权利部门的自恋情结是指在缺少监督的宽松环境中，权利部门对于权利的宠爱，和对于小集团利益的偏爱。对于那些手握实权，却又缺少监管的权利部门来说，强大的优越感使它们很难对执法和监管的对象采取平视的视角。在他们的眼中，自己是高高在上的官， 他人是低低在下的民。为了部门的实际利益，完全可以出台有“瑕疵”的“红头文件”来给自己设定权利，给他人设定义务。这样的行为其实与部门中人员的法律素质无关，根本原因在于权利滥用后可以获利的诱惑。

　　因此，即使及时地对违法违规的“红头文件”进行了妥善的修正，也不应忽视对权利部门自恋情结的清除。因为，虽然没有了可以实现权利膨胀的“红头文件”，但权利部门却依然拥有可以行使的实权。他们完全可以在具体的行使过程中以一种隐匿的方式来获取利益，以舒解其内心中的自恋情结。也就是说他们可以通过不公正的执法或监管来顺利地实现利益的谋取。

　　真正的解决途径在于加强监督，让这些充满自恋的权利部门在明确的利害关系面前以理性抑制自身的贪念，自觉地革除对权利的自恋。只有以严谨且严厉的制度作为清醒剂，才能唤醒这些权利部门的爱民情节。（作者：李劭强）

　　观点三：给“红头文件”设道“安全阀门”好

　　为了让“红头文件”不违法，安徽省规定，政府“红头文件”在出台前，必须经过政府法制部门的审查。安徽省政府法制办主任张武扬说：“安徽省建立的部门规范性文件前置审查制度，等于在‘红头文件’出台前设立了一道安全阀门。”（新华社11月13日、《新京报》11月14日报道）

　　给“红头文件”设道“安全阀门”好！

　　有消息说，已实施14年的《行政诉讼法》正面临一次大的修订。此次行政诉讼法的修改，在多个方面将有突破，诉讼范围不仅是现在规定的具体行政行为，还将包括政府机关的一些抽象行政行为（如“红头文件”）。这个消息透出一个让人惊喜的信息，那就是“红头文件”不仅可以让百姓看了，如果《行政诉讼法》按照课题组的研究修改通过了，那“红头文件”违法也就能告了。“红头文件”走下神坛，走近百姓，无疑是政治文明的一大进步。

　　但不可否认的是：“红头文件”成为被告，毕竟是政府的尴尬，还是少成为被告的好。为此各级政府及其部门在出台“红头文件”时，就要务必谨慎，特别是要严把“出口”关，凡是涉嫌违法或存在不合理成分的都要拦截住。就像安徽省一样，政府“红头文件”在出台前，必须经过政府法制部门的审查，无违法内容或不合理成分后方可对外发布。

　　由于“红头文件”缺乏审查，近年来，一些地方政府和部门存在有件不报、报备不及时、法律依据不足、甚至与法律法规或上级规范性文件相抵触的问题。违法“红头文件”如果出台，不仅会损害群众利益，影响政府形象，甚至可能造成严重的法律后果。在众所周知的嘉禾事件中，政府出台了很多违法文件，然而却没有部门没有人去管，反而还强制执行。四川省川化集团违法排污，今年二三月间沱江发生特大污染事故，造成重大经济损失，引起沿江近100万人饮水中断1个月左右。面对严重的问题，作为司法机关理应为人民主持公道，严惩违法排污的川化集团，而雁江区政府司法局却打着保稳定的旗号出台阻止公民打官司的“红头文件”，在人民群众中造成极坏的影响。再如，近日被媒体和公众广泛关注的妞妞事件，本来就是一部平常的电影，但是由于该影片的女主角是深圳某高层官员的家属，深圳市有关部门竟联合下发文件，要求初中学生在上课时间自费购票观看这部电影，受到社会的广泛质疑。类似的现象举不胜举。

　　“红头文件”是政府“发号施令”的一张“王牌”，如果“红头文件”违法或侵权，其危害性不言而喻。为保证人民政府真正服务人民，为保护“红头文件”不伤害百姓，把好“红头文件”的出口审查关非常重要。政府及其部门制定的“红头文件”必须经过政府法制部门审查。

　　给“红头文件”设道“安全阀门”，我以为不妨制定一个关于出台“红头文件”程序方面的“红头文件”，让“红头文件”严格履行出台程序：第一、各级政府及其部门制定“红头文件”，必须不得与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触；第二、“红头文件”初稿完成后，必须经政府法制办或当地人大法律委员会审查；第三、“红头文件”必须经政府常务会议或部门办公会议讨论通过后公布；第四、“红头文件”公布后，经过一段时间的观察，再没有发现有违法的条款后，方可正式生效施行。

　　加强规范性文件的备案审查，截住违法或侵权“红头文件”，对于维护政府政府形象、保证“红头文件”的合法性和严肃性，对于保护群众合法权益、提高依法行政水平都具有重要意义。（作者：张魁兴）

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责编：张会玲