城市土地管理变革与“三权分离”的构想
央视国际 (2003年11月07日 11:38)
中国经济时报消息：１９４９年以前，我国土地基本上实行的是私有制。从１９４９年到１９８２年，中央人民政府着力推行城市土地国有化政策，使我国城市土地产权制度发生了根本性变化，最终形成了单一的城市土地国家所有制模式。这种土地所有制形式与整个生产资料所有制形式基本吻合。它在一定程度上为国家的基本建设、政治稳定奠定了重要的物质基础。１９８２年通过的《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这就是说，２０世纪８０年代以前我国城市土地的所有制形式基本上是单一的国家所有制。随着时代的发展，这种单一的土地所有制形式，逐渐成为经济发展和城市建设的制约因素。
１９８７年，深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块国有土地的使用权，此后又以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。１９９０年，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定。１９９８年，通过了修订后的《中华人民共和国土地管理法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。至此我国城市土地的所有权及其实现形式发生了重大变化。如果说城市土地由私有个体转变为国家所有，是一个历史性的转折的话，那么城市土地由无偿占有到有偿使用，则是又一次历史性转折。归国家所有的土地以有偿的形式出租或转让，是市场经济发展的客观要求，也是城市化建设的现实需要。
现在的问题是：按法律规定我国城市土地属于国家所有，但这里的国家是单指中央人民政府﹖还是包括地方人民政府﹖在这个问题上法律规定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央人民政府和地方人民政府之间经常发生激烈的碰撞和摩擦。表现为对土地出让金分成比例的矛盾以及越来越多的地方人民政府直接参与的“土地违法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地开发利用、出让转让只能由地方人民政府实施。那么中央人民政府如何行使对城市土地的所有权，中央人民政府与地方人民政府如何划分产权，这是一个现实问题。我们通常说的城市土地的国家所有，实际上是国家在代理全体人民行使对土地的所有权。虽然全体人民理论上可以拥有国有土地的所有权，但具体由谁来行使实际上的支配权，却成了一个难题。
传统的城市土地产权制度有诸多弊端：①城市土地国家所有权在经济上难以实现。②城市土地占地者成为事实上的所有者。③城市土地的利用效率十分低下。④不利于城市的建设与发展。⑤助长了社会“分配不公”的不良倾向。⑥容易滋生寻租行为和腐败现象。为此，我们必须明确界定城市土地所有权及其实现形式。
马克思曾经说过，法的关系的内容是由经济关系决定的。土地经济制度是土地法权制度形成的基础，它决定土地法权制度；而土地法权制度对土地经济制度具有反映、确认、强化、保护的功能。完整的土地经济制度，包含土地所有权、土地使用权、土地管理权。传统的城市土地制度是“三权合一”，国家既是土地的所有者，也是土地的使用者，同时还是土地的管理者。我们认为，土地制度的改革应当实行“三权分离”。所谓“三权分离”是指土地的所有权、使用权和管理权的既相对独立，又相互制约，即将土地的所有权、使用权和管理权相分离。中央人民政府国家对土地拥有绝对的所有权，城市土地作为国家财产神圣不可侵犯。企事业单位经国家批准可以有偿拥有城市土地的使用权，可以依法进行土地的使用权的出租或转让。地方人民政府城市人民政府依法代表国家行使土地经营管理权，一方面对城市土地进行储备和开发，另一方面具体负责土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止等管理活动。
实行城市土地管理体制“三权分离”的理论依据是马克思的地租理论。马克思指出，地租是土地所有权在经济上的实现。在不同的社会中，土地所有权的社会形式不同，地租的性质与特点也不同，它所体现的生产关系也不同。资本主义地租是资本主义土地所有权在经济上的实现，而社会主义地租则是社会主义土地所有权在经济上的实现。社会主义与资本主义同是社会化大生产，所不同的只是土地所有权的具体形式不同。土地所有权与使用权分离是这两种社会形态的共同特征。资本主义有级差地租和绝对地租之分，社会主义也应该有级差地租与绝对地租之分。按照马克思的观点，级差地租产生的条件是土地的等级差别，级差地租产生的原因是土地经营权的垄断，级差地租的来源是个别生产价格与社会生产价格的差额。而绝对地租产生的条件是对土地的所有权垄断，绝对地租产生的原因是土地的所有权，绝对地租的来源是市场价格与价值或生产价格的差额。无论是级差地租，还是绝对地租都是土地所有权的体现，都应归土地所有者。
在我国，城市土地的所有权实际上是在国家这个总概念下有两个行为主体：一个是中央人民政府，一个是地方城市人民政府。由于中央人民政府对城市土地享有绝对的所有权，因此应当收取绝对地租。同时地方城市人民政府对城市土地具有经营管理权，因而应当获得级差地租。在级差地租与绝对地租的具体划分上，中央人民政府应当规定一个全国统一的标准，按照这个标准收取的绝对地租直接归中央人民政府财政。在绝对地租之上由于地段不同而形成的级差地租因为城市化建设对土地的大量需求以及土地市场的形成，城市土地与农业用地不同，各地块包括劣等地在内同样会产生高出绝对地租的级差地租应归地方 城市人民政府财政，直接用于城市建设。
城市土地管理体制实行“三权分离”至少有这样几个好处：①使城市土地所有权进一步明确。产权关系进一步清晰。有利于国家土地所有权的人格化。②使土地所有权的经济利益在中央和地方两个层面上同时得到实现。③可以避免中央政府与地方政府在土地收益问题上的矛盾与摩擦。④可以避免地方政府因管理上的便利而侵蚀中央政府的终极所有权。⑤将城市土地使用权的出租、转让等任务交给地方政府，有利于调动地方政府积极性和责任感。⑥地方政府在收取级差地租之后，有利于市政建设。⑦地方政府拥有经营管理权之后，可以实行城市土地的开发、利用和储备。⑧企事业单位依法取得土地使用权后，地方政府可以代表国家依法对其的转让、出租等行为进行有效监督。
当然，实行“三权分离”管理模式还存在许多问题需要研究。比如绝对地租的确定问题，级差地租调控问题等等。但是只要我们坚持三条基本原则问题是会妥善解决的：一是“公平原则”。无论城市大小，地理位置如何，按照马克思土地所有权和绝对地租的原理，凡属于国家的土地都必须收取一定数量的地租。二是“区别对待”原则。即在收取地租时，应按不同地域划分不同的收取标准。同一类型的城市其标准应大体一致。三是“竞争原则”，土地使用权有偿转让必须实行公开招标拍卖，形成一个公平竞争的市场环境。 （原玉廷 太原师范学院）
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