专家：将土地集体所有界定为按份共有制
央视国际 (2003年11月11日 13:10)
中国经济时报消息：在国务院发展研究中心和经济日报社上周于浙江横店主办的第二届县域经济论坛上，国研中心农村部部长韩俊就进一步完善农村土地制度发表演讲，他建议，应当将土地农民集体所有明确界定为农民按份共有制。韩俊认为，农民按份共有这种新型的产权制度，为农村集体土地产权人格化找到了一条可行途径。
韩俊认为，用不同方式剥夺农民的土地，已成为新形势下侵犯农民利益的最重要的形式。造成这种问题的根源是现行农村土地制度不够规范。韩俊介绍现行土地制度存在如下四大问题：
农民集体土地所有权的具体归属不明晰。农村土地归农民集体所有，这在有关重要法律中，都有规定，但是，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。土地集体所有制的基本内涵是，农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的 “人人有份”的成员权，但并不拥有按份分割农地所有权的权利。在土地集体所有制下，农民“人走权失”，“退出权”被剥夺。“集体产权”的这种特征，使得集体与农民在权益关系上往往很模糊。现在的乡镇是一级政府，村民委员会、村民小组是村民自治组织，都不是全体农民以平等身份参加的集体经济实体，都不适于充当农民集体所有土地的所有权主体，农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。大量的调查表明，现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至相当一部分农村基层干部和县乡领导认为农村土地是国家的，想怎么处置就怎么处置。
农民土地承包权的性质尚不够明确。农村改革以来，农民以承包方式获得的土地使用权，又称土地承包权，从法律性质看，农民土地承包权一开始就是以债权的形式出现的。土地承包权的债权属性不利于农户对抗乡村集体干部随意调整土地、更改土地合同的侵权行为。《农村土地承包法》明确规定，“在承包期内，发包方不得收回承包地”和“在承包期内，发包方不得调整承包地”，这就使得土地承包权中隐含了物权的一些排他性特征，但现行法律并没有将农民的土地承包权明确界定为物权。
农村土地使用权流转制度不够健全。实行家庭承包经营以来，农村土地政策始终强调要稳定承包关系。在强调稳定农村土地承包关系的前提下，政策上也始终允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。总体看，虽然农户土地使用权流转的发生率很低，但在流转过程中也存在着一些突出问题。主要是一些地方采用行政手段，直接收回农民的土地承包权，搞强制性的土地流转；有的地方在收回农户承包地后，甚至不对农户作任何经济补偿等。
现行土地征用地制度对农民明显不公。现在农民上访中有６０％与土地有关，其中３０％又跟征地有关。现在征地问题已经成为农村很尖锐的矛盾，这是跟农民权益关系非常密切的一个问题。关于现行土地征用地制度对农民明显的不公平问题，韩俊作如下阐述：根据专家的测算，我们自改革以来通过低价从农民那里征地，然后高价出售，估计从农民那里拿走了２００００个亿。许多城镇为筹集建设资金，大肆圈地，片面追求城区规模的扩张。１９８７－２００１年全国非农建设占用的３３９４．６万亩耕地，按人均耕地不足０．７亩计算，至少有３４００万农民因征地失去或减少了土地。按现在的经济发展进度，２０００年至２０３０年的３０年间占用耕地将达到５４５０万亩以上，失地和部分失地农民将超过７８００万人。现在一些地方政府的口号是“吃饭靠财政，发展靠土地”，要“以地聚财，要经营土地，经营城市”。现在不少地方的做法是“发展经济，侵占耕地”。现在国家每征一亩地，铁路、公路给农民的补偿是５０００～８０００元。我们现在一些重大的基础设施建设，征地款都没有打足，有的地方就讲一亩地２０００块钱，有的甚至一分钱也不要，由地方来补偿农民，实际上地方根本无力补偿农民。工商业用地对农民的补偿一般是２～３万块钱（包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费），发达地区是３～５万块钱，而且这些钱不是直接补偿给农民本人，征地款到村里之后如何分配又是一个很尖锐的问题。现行的对失地农民的安置无法解决他们的后顾之忧和长远生计。用现行的安置补助费去置换农民的土地权利，势必酿成一支越来越庞大的失地农民大军，它不仅使失地农民的生活水平下降，也造成严重的社会问题。
韩俊讲，政府从土地上拿走的各种税费比农民拿到的补偿要高得多。比如政府征用土地之后进行出让，在广东，耕地占用费每亩４０００元，征地管理费每亩２０００元，垦复基金是每亩１００００元，农业保险基金每亩６０００元，农田水利基金每亩１３３０元，工业用地每亩的出让金是１００００～２５０００元，商业用地是１２５０００元，住宅用地过去一亩地是１０００００元，现在是进行招标。有人讲基层政府在８０年代是“吃肚皮”，因为当时最富的单位是搞计划生育的，县乡一级政府的计划外收入主要靠计划生育罚款。现在则是“吃地皮”。
韩俊认为，现在征地制度存在的一个根本性的问题是公权侵犯私权，行政权侵犯财产权。为了城市的公共利益就可以侵犯农民的土地财产权利，这种做法不符合十六届三中全会提出的统筹城乡社会经济发展的精神。为了公共利益就可以低价征用农民的土地的做法应该改变。
他表示，由于农村改革是在缺乏明确的理论指导与系统的政策设计情况下进行的，农村土地制度的不规范是难以避免的。在经历了２０几年的改革探索之后，应当根据十六届三中全会的精神，在进一步明确界定农村土地产权，保护农民土地合法权益方面迈出更大的步伐。韩俊说，土地是农民最基本的生产资料，是农民维持生计的最后依托。只有土地定权，农民才能定心。
韩俊发表了对深化农村土地改革的四项建议：
将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制。农村集体经济的每一个成员都拥有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送等。实行农民按份共有制，有利于农民土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又有利于农民转变身份，加速向二、三产业转移。
明确界定农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包权，实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。
培育土地使用权市场，建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制。土地承包权流转要建立在长期稳定家庭承包制度的基础上，在承包期内，不能采取强制手段，直接收回农民的土地承包权，重新进行土地发包。农村土地流转应当主要在农户间进行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁经营农户的承包地。
改革现行的征地制度。韩俊认为，征地制度改革，既要着眼于控制耕地征占规模，更要着眼于保护农民合法利益。如果农民土地权益得不到保护，也难以建立最严厉的耕地保护制度。韩俊建议，在征地制度改革的政策上要把握好五点：一是征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。尤其是公路、铁路等一般性建设项目，不能随意以国家重点建设名义压低征地价格。征地补偿的形式可以多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。二是要修改相应的法律法规，在土地利用总体规划和农地转为非农用地年度计划的控制下，应允许集体非农建设用地合理流转。这方面广东省正在进行探索。三是对各地竞相压低土地出让价的做法要坚决予以纠正。四是要建立失地农民的社会保障。五是抓紧制定规范征地行为的法律法规。他强调指出，已有的土地方面的各种法律法规，远不足以保护农民的土地权利。他建议，全国人大应尽快制订《农村土地征用法》。（记者王秀浙 江东阳）
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