【中国经济时报】从预算改革入手构建阳光财政

央视国际 (2002年10月16日 13:14)

　　中国经济时报消息：据有关媒体近日报道，从２００３年１月１日起，湖南省将实施国库集中支付核算改革试点工作，并争取在“十五”期间，所有省直单位全部实施这一制度。届时，湖南所有的政府财政性资金全部取消“二传手”，即所有的政府财政性资金全部纳入国库单一账户，所有的财政支出必须由国库直接支付。从而，从制度和源头上防止截留挪用、私设“小金库”等现象。

　　媒体是把这作为政府反腐倡廉推出的重大举措来报道的，但在笔者看来，它更多的是事关如何建设公共财政的问题。

　　所谓公共财政，是指市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。财政专家们指出，中国进行以公共财政为目标定位的改革，必须着眼于公共财政的三个基本特征：一是满足社会公共需要，即要满足大部分人的公共物品或服务的需要，以调节中国越来越大的收入分配差距，并对宏观经济运行进行调控；二是立足于非盈利性，即公共财政框架下的政府部门，一定是一个以公共利益最大化为动力的单位和实体，它必须提供物质保障，但不能直接介入市场，这样可以避免政府部门以权谋私的腐败行为；三是政府收支行为规范化，包括两个方面：一是法制的健全，这是前提，二是全部政府收支形成完整统一的预算，这是监督审议的窗口和途径。

　　一般而言，建立公共财政体系和框架的改革包括两个方面的内容。首先，在财政的收支结构上，要转变观念，从政府对社会经济各方面的全面干预，逐步转变为政府只对市场失效部分进行补充。对于市场能很好地完成资源配置的部分，应放手由市场去承担。其次，用公共的方法管理财政。财政花的是老百姓的钱，应该采取公正、公开、透明的办法使用资金，以节约财政资源，取得更好的社会效益。

　　如果着眼于上述目标的话，毫无疑问，当前我国公共财政改革的重点是政府预算。这是因为，我国政府的收支不仅有预算内、外之分，而且还有制度内、外之别。有关测算表明，近年来，我国预算外收入的规模一直保持在预算内收入的５０％以上，而制度外收入的规模大体上也与预算外收入相当，这种收入格局必然导致与之相适应的支出格局。从而，这一状况也就意味着我国有一半以上的政府收支游离于政府预算控制之外。

　　政府收支管理的这种现状反映了我国的财政还不是真正的“公共财政”。而没有统一的政府预算，就不可能有真正的公共财政。因此，可以说，将预算外和制度外收支都纳入预算统一进行管理，是我国构建“公共财政”框架的基本前提。不仅如此，通过将制度外、预算外收支逐步归并到政府预算中去，以实现我国政府预算“统一性”，还不仅仅是一个简单的管理问题，其根本要害在于规范政府部门的行为。所以，公共财政框架的构建应从改革现行的政府预算制度入手。目前以部门预算改革为切入点、多项改革措施配套推行的预算管理改革，是我国构建“公共财政”框架的一个关键环节。

　　在这方面，湖南的做法是成立国库集中支付核算局，专门负责国库集中支付工作。据报道，湖南的集中支付核算方式包括财政直接支付和财政授权支付两种。其中由财政直接支付的范围包括工资支出、工程采购支出等；由财政授权支付的范围包括未实现财政直接支付的购买支出和零星支出。

　　比如，某行政单位如果要建一栋房屋的话，按照现在的财政体制，资金来源首先是由财政将钱层层下拨到这个单位的账上，然后由这个单位支付给承建方。而在实施国库集中支付核算改革后，这个行政单位将只负责“点菜”——确定建设情况，而“买单”工作将直接由财政负担。

　　公共财政因其具有透明性又被称为“阳光财政”。现在的问题在于，在建设公共财政过程中，尤其是在政府预算制度的每一步改革上，因涉及到方方面面的利益，特别是政府部门自身的利益，因此在改革中可能会遇到较大的阻力。只有在突破政府部门本位利益的阻碍下，将改革深入下去，我国的公共财政框架才有可能建成。（邓聿文）

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