央视国际 www.cctv.com 2006年03月01日 10:24 来源：
CCTV.com消息（央视论坛2006年2月28日播出）：
主持人：张羽
嘉宾：张晓鹏 公安部治安局副处长
周汉华 中国社科院法学所宪法行政法室主任研究员
策划：杨红
编辑：孟颖 孙硕
主持人：观众朋友，晚上好，欢迎您收看今晚的《央视论坛》。从3月1号起，一部和我们社会生活密切相关的新法律将正式实施，与此同时，一部已经实施了近20年的旧条例将废除，这个新法律就是《中华人民共和国治安管理处罚法》，废除的旧条例就是《中华人民共和国治安管理处罚条例》，那么新法律跟旧条例相比的话，有什么新意，有什么变化，会对我们的社会生活产生什么样的影响，就是我们今天要聊的话题。首先介绍一下演播室的两位嘉宾，一位是公安部治安局的副处长张晓鹏先生，欢迎您。一位是中国社科院法学所宪法行政法室主任研究员周汉华先生。
这样，我们在聊这个话题之前，我们首先了解一下新出台的《治安管理处罚法》。
短片：《治安管理处罚法》简介3月1日开始实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》，共分六章，总计119条，对扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、财产权利以及妨害社会管理的行为和处罚，分别作出了详尽的具体规定。相对原《治安管理处罚条例》只有警告、罚款、拘留，新的治安处罚法的在种类上增加了“吊销公安机关发放的许可证”等项，同时，扩大了应受处罚的范围，加入了100多种具体情形，一些社会生活中百姓反映强烈的行为，如：违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活的，也都有相应的罚则。此外，通过严格处罚程序和执法监督，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严，也成为新的治安管理处罚法引人注目的亮点。
主持人：我们可以看到新法替代了旧条例，那内容上有什么区别吗？就是新法比旧条例增加了哪些内容呢？
张晓鹏：我是一直参加这个法的立法工作，从我们最开始公安部做前期起草工作开始，包括后来经过国务院，经过全国人大常委会这个立法阶段，这个法律的内容一直是有一个，我个人的一个讲法，是一个颠覆性的变化，尊重和保障人权的理念，特别是人性化，或者说以人为本的精神，一直贯彻在整个通篇里面的。所以说，从基本的立法目的，到立法精神，还有基本原则，当然还包括我们实体中的很多行为，特别是程序不断完善，包括执法监督增加了一些章节。
周汉华：对，我想从一般公众的角度来看，可能就是说法和条例的变化，可能很直接的一个方面就在于这个法对于违反治安管理的处罚的行为，这个范围确实是实质性地扩大了。
主持人：就是新法比旧条例执法范围要扩大了。
周汉华：就是说很多原来没有在条例所规范的行为范围内的一些行为，现在都可以根据这个新的法来加以治安管理的处罚，我想这是其中一个很大的变化。所以我想它实际上是一个既充分给公安机关授权，同时又尽力地使这个执法的过程，执法的程序，来符合现代法治的一些基本原则和要求。
主持人：为什么在这个时期要出台这样的新法，这种变化意味着什么呢？
张晓鹏：其实最开始在制定《治安管理处罚法》，或者最开始修订《治安管理处罚条例》的同时，主要是基于当时1996年在修订《刑法》，新的《刑法》从1997年实施以后，《治安管理处罚条例》在一定的实体方面，是跟《刑法》有一个衔接的，有一些《刑法》规定构成犯罪的行为，如果情节显著轻微不构成犯罪，那么有一部分属于应该给予治安管理处罚的。实际上这次《治安管理处罚法》，大家看到一些资料，说新的行为有54条，有200多种，我自己也数了一数，我说如果按照一个顿号的话，如果按照比如说殴打，或者其他方式故意伤害他人身体的，或者我们讲伪造、变造国家机关公文证件的，如果按照伪造、变造是一种的话，可能要有更多的，不是两百多种，应该是六七百种。比如新增加的一些行为，包括引诱或者欺骗，或者利用他人进行乞讨的，后来《刑法》最新的修正案，出台了一个组织他人乞讨牟利罪，当然我们现在处罚法跟这个也是衔接的。这个也是按照一些社会治安管理的需要增加了一些行为。
周汉华：我觉得法的修改的背景，可以从很多不同的角度来对它进行分析，比如说，我们现在大家更多地住在一个（楼里），从原来的街坊邻居，现在都变得住在一个楼道里，共用一个电梯，这个时候你再溜一条狗在电梯上可能都不一样，所以就会出现很多新的问题。所以我觉得这个法，如果从社会发展的角度来说，是要回应社会发展的。
主持人：很多内容是旧条例原来不包括的。
周汉华：对。因为社会发展了。另外我觉得可能从社会治安的形势来看，公众也要求就是说政府机关能更多地，尤其是公安机关更多地提供一个安全保障的环境。从更高一个层面，实际上我们公共产品，或者说我们社会管理和公共服务的提供，实际上相应地是滞后的，我们发现有时候公共产品的定价太高，大家没法用，比如说我们去买一个房，你会发现即使是律师或者说法学的教授，你碰见了无理的开发商，你很难去用这种传统的民事救济机制，能够救济自己的权利，比如说街坊邻居养了一条大狗，吓得你孩子哇哇叫，这个时候包括我们的民事的，也包括一般的司法诉讼的程序，很难用得上去，就像我们自己都很难去用上。我们有时候只能忍气吞声，你学了一辈子法律，但也没法用，因为成本太高了。这个时候就需要完善公共产品服务，这个时候我想治安管理处罚作为一种手段，所以把很多的任务加到公安机关的身上，这也有它的一个必然性。
主持人：就你从一个学者的角度来看的话，这次新法最大的亮点在哪儿，最大的争议点在哪儿？
周汉华：我觉得新法最大的亮点还是实现了一个立法观念上的变化，刚才张处长也讲到以人为本的理念，那么在程序上，来规范治安管理处罚的决定的过程，甚至包括引入一些新的制度，比如说引入了听证的制度等等。但是另外一个方面，在它必须履行职能的领域，这一次授权也是非常充分的，可以说在很多原来不属于治安管理的处罚的一些行为，都纳入到了这个领域，比如说，我们在废除收容遣送制度的时候，当时对于生活无着落的流浪乞讨人员的救助办法里面，没有任何相应制约的措施，那么从国际上来看，任何一个国家没有说对抢讨、抢要的，没有任何规范和没有制约的，那么这一次在《治安管理处罚法》里面弥补上了这个漏洞。
主持人：新法跟旧条例相比的话，第一个是立法精神发生了变化，第二个就是执法范围、管理范围扩大了，我们对执法范围扩大也进行了一个梳理，我们来看一看。
短片：新法扩大了处罚范围与旧的《治安管理处罚条例》所规定的8类73种受处罚范围相比，新的《治安管理处罚法》变化为5类283种，针对近些年出现的一些新的社会情况，如：因扰乱体育比赛秩序被处以拘留处罚的，可以同时责令其十二个月内不得进入体育场馆观看同类比赛；违反规定进入体育场馆的，强行带离现场；对于非法侵入计算机信息系统；投放虚假的危险物质扰乱公共秩序的行为，扰乱重大活动期间治安秩序的行为等，也都有相应的具体规定。另外，新的《治安管理处罚法》还针对与百姓生活相关、社会反映强烈的违法行为作出了处罚规定。如：饲养动物干扰他人正常生活的，反复纠缠、强行乞讨，偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的，利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息的，刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的；都将受到相应的治安管理处罚。
主持人：咱们从这个片子当中看到，其实现在社会上出现的一些新的现象，比如以前宠物伤人，宠物扰人，这是不在管理范围之内的，现在在管理范围之内。那么具体是怎么一个处罚方法呢？
张晓鹏：现在按照《治安管理处罚法》的规定，饲养宠物干扰他人正常生活的，应该给予警告。那么放任宠物去干扰他人正常生活的，有一个罚款的处罚，应该给予两百元以上五百元以下的罚款，如果说驱使宠物伤害他人的，那么按照我们前面的相关条款，按照故意伤害他人身体进行处罚。从我们维护小区居民的一些基本生活权益和环境来讲，是一个人性化的规定，但是我个人一直觉得，在情节较轻的时候，我们可以适用治安调解。我们还是应该以化解矛盾为主，公安机关更多地介入给予一些处罚，如果说驱使动物伤害他人，按照相关的条款，是可以给予拘留处罚的。那么如果说确实因为宠物管理不善，伤害他人了，给予一个拘留处罚，我觉得有些时候对邻里矛盾来讲，不一定效果很好。
主持人：前一段我们看到新法当中，媒体也有过报道，总结说现在发“黄段子”也属于违反治安管理法，是这样吗？
张晓鹏：对，现在应该说很多媒体，应该说对这一条很关注的，从这一条规定本身来看，确实有很多模糊性，就是说发淫秽的，还有色情的，还有其他信息干扰他人正常生活的，这里面有一些环节确实在界定当中是比较困难的，所以在治安管理处罚法里面，在一个缺少像刑事司法程序制度的前提下，来界定这一些，确实有一个标准本身不好界定，再一个就是相应的程序上怎么保障实施的问题。
主持人：比如我的手机就经常接到我朋友给我发的一些俗称“黄段子”的笑话，那这种行为是不是违反了治安处罚法呢？
周汉华：我想，这一条立法原因有这么几点，或者说把握这一行为有这么几个要点，第一个要多次发送，偶尔为之可能不算。
主持人：确实我的朋友给我经常发。
周汉华：过年过节就发。
张晓鹏：过年过节现在群发的很多，有一些带有，当然我们新的法律规定还是恐怖淫秽信息，但是我想首先这里边，刚才周老师讲的，最重要的一点，你必须要构成干扰他人正常生活，如果认定这个行为，也应该以收信人自己是不是认为达到一个干扰，有一个主观的感受而定，我想这一条刚才周老师的观点我基本上是同意的，这一条有点模糊，如果说真是，比如咱们经常在一起发短信息，平常都没有什么反应，如果说哪一天我情绪不好，你发送几个来，我说你干扰我的生活。我想这一条，我们也希望各地公安机关在执行过程当中，还是要多以调解，或者适用一些其它调和的手段，还是一般不要以这一条来处罚，因为我觉得这个操作起来比较模糊。
周汉华：因为实用的时候，不光是你收信人自己的个人感受，有些案例里边，让自己家里看见了，或者让配偶看见了，有些段子就造成了一些家庭成员不和，如果这种情况下，再来界定的话，就更增加了难度。
主持人：我注意到新出台的法律，有一个特点，就是很多规定地很细，包括具体的行为，为什么要规定这么细呢？
周汉华：我理解，也算这一次修法的一个亮点。因为原来在每一种治安管理处罚的行为和相应的处罚下边，规定的自由裁量权的幅度非常大，这一次它把一天到五天，比如说五十块到二百块，二百块到五百块，甚至更高的罚款，把它规定的，相对应的每种行为，规定得更细一些。这样就是更好地能够规范公安机关的执法行为，同时实际上对于公众来说，也有一个合理的预期，就是知道自己的行为对号入座，到底大致于在哪个范围里头。
主持人：违法的成本有多高。
周：违法的成本，对，有这个问题。
主持人：这种处罚范围扩大了，是不是意味着警察的权力大了？
张晓鹏：我想这个问题也是现在媒体还有一些理论界比较关注的一个问题。大家看起来条数和种类增加了很多，比如刚才讲到了“黄段子”的问题，讲到了宠物伤人的问题，还有包括讲到制造噪声干扰他人正常生活的问题。我个人觉得，还是应该更好地理解为公安机关的责任比以前更重了，如果说你不能够依法履行这些法律赋予你的职责的话，可能会导致一些不作为或者乱作为，恐怕权力还只是一部分，应该说我们依法来履行法律职责的要求比以前更高了。
周汉华：如果从全球的范围来看，应该说尤其是从“9.11”之后，各国都出现了一个警察权力扩大的趋势，有一个客观性，但另外一个角度，实际上就是说在扩张的同时，刚才张处长说的，实际上也意味着责任增大。实际上同时我想第三点上，除了责任之外，还应该相应地对警察执行这个权力，行使这个权力，相应到监督和制约也应该同步地增加，这样才能够在国家权力，因为警察权力代表了国家的权力，和公民的个人权力之间，建立一个有效权衡，任何一个偏废可能都不是一个很理想的结果。
主持人：在草案由人大审议，最后通过的过程当中，关于警察权力的扩大和所有的监督，当初有没有争议或者有没有变化？
周汉华：据我所知，应该说最后通过的文本和当初国务院提上去的草案来比，应该说变化还是非常大的。比如说在治安管理处罚的种类上，草案规定了有六种，甚至包括责令停产停业。
张晓鹏：国务院报送到人大的草案有六种。
周汉华：对，有六种。责令停产停业，还有没收财产等等，最后通过的文本实际上是四种，对外国人附加适用一个驱逐出境，所以在公安机关可以行使的处罚权力的种类上，应该是削减了。另外一个实际上在行为的范围上，比如说在讯问，在公安机关调查讯问的过程中，草案最开始规定的是12个小时，特殊情况下可以延长到24小时，但是24小时没有规定像现在这样的条件，现在讯问时间缩短为8个小时，而延长至24个小时加了一个条件，是说可能会要给予行政拘留的，这种行为才可以延长到24个小时，另外一个在原来的草案里边，实际上对于罚款，如果不按时缴纳的，原来的草案里边有一个罚款和行政拘留的折处制度，就是可以把罚款折处为行政拘留，我们看最后通过的文本里边，把这个制度给取消了。
主持人：为什么要进行这样的削减呢？
周汉华：一个就是说更有利于国家权力和公民权利之间的平衡，我觉得也体现一个职能法定和分工负责的这种现代专业化管理的需求，比如我们说“黑网吧”，我们现在管网吧的部门非常多，大家都从不同的角度来对它进行管理，我们有十几个部门管网吧，但是不是一定要在网吧上也加一个行政拘留呢？我想对于最高国家权力机关的修改和最后的取舍，我还是比较赞同的。
主持人：如何让这种权力可以正确行使，它如何被监督和规范，我们也看看相关的规定。
短片：处罚程序和执法监督在保证违反治安管理行为受到必要惩处的同时，新的《治安管理处罚法》还通过明确处罚程序，进一步规范警察权力的行使。如第四章“处罚程序”中共有26条内容，分别对立案、调查，处理、决定、执行的程序作出了规定，与原《治安管理处罚条例》中只有8条相比，程序更加细化。另外，新法还设专章，用6条的篇幅，对执法监督作出了规定，明确要求对警察办理治安案件的11种违规情形给予行政处分或追究刑事责任。 随着该法律中警察权力的扩大，如何落实有关规范和限制，不致滥用警察权力，也给有关监督管理部门提出了一个新的课题。
主持人：我们看，警察机关在行使权力的时候，主要是两个途径，一个是加强严格的执法程序，第二个是在执法过程中进行监督。那我们怎么来看新法规所规定的执法程序，从哪个方面来保证这个权力可以公平、公正地去行使呢？
张晓鹏：我想这次执法程序的完善，是这次立法工作中的一个主要内容，这次程序的完善从案件的受理开始，从案件的受理登记，我们就做了一个比较细致的规定，即使不属于你管辖范围的，我要负责移送到相关的部门去，从取证的角度来讲，当然还包括以刑讯逼供手段获取的证据，都不能作为证据来使用。我想从调查取证，包括我们规定了一些扣押，你扣押不当，我们可以追究执法人员的一个责任问题，包括我们的检查权，包括传唤违反治安管理行为人到指定地点以后，公安机关在讯问、查证期间，应该有告知被传唤人，告知违反治安管理行为人家属的义务，同时有一个告知他一些相关的陈述权、申辩权，还有保障知情权的一些规定，我想，这些都是能够有效地保证公安机关及其人民警察更好地依法严格规范地来履行治安管理职责。
周汉华：从违反治安管理处罚行为本身和相应的制裁，在规定本身就已经对自由裁量权做了非常细致划分，所以这样实际上是对警察执法权力一个很有效的制约，同时刚才张所长讲的这么多制度里边，也包括最后在法律责任里面，对于公安机关或者人民警察违反《治安管理处罚法》来执法，也要相应承担一些法律责任，这些都是有效地制约和规范公安机关执法的一个很有效的一些制度。
主持人：在我们的具体执法过程当中，有什么有效的监督机制吗？
张晓鹏：实际上现在《治安管理处罚法》，大家看到执法监督一章中增加了一些规定，也是我们对于现有一些规定的一些重申或者是细化。应该说这些年来，公安部要求各地公安机关不断地研究规范执法行为，促进执法公正，乃至追究一些违法违纪人员的责任，我们的力度都非常大，每年都追究相当一部分。
周汉华：根据《治安管理处罚法》和《人民警察法》所实施的内部监督以外，还有其他的一些监督制度，比如说行政复议和行政诉讼的机制，我们各级的人民政府，或者说我们各级的人民代表大会，根据宪法和组织法的规定，对于各级公安机关也负有权力机关的监督，和这种政府对自己的职能部门的监督的责任。甚至包括我们的媒体，最近这些年应该说媒体对公安机关的监督也是起了非常大的作用，所以我想对公安机关的监督，一个是要强化内部监督，同时可能也需要一个社会环境，一个外部监督，一个社会监督。
主持人：新法律当中，对于公安机关的监督和严格执法，怎么才能最后落到实处？
张晓鹏：我想现在从我们内部角度来讲，我们刚刚部里也在研究一些做法，我们要逐级地对各地执法行为进行抽查，特别是执行《治安管理处罚法》当中，发现的一些违法违纪行为，我们会随时进行抽查，随时进行通报，这次各地公安机关对于处罚法的学习贯彻工作非常重视，我想重视的其中一个很重要的原因，既是我们各地执法实践，需要不断提高执法水平的需要，也是为了防止我们执法中发生更多的过错，防止因为执法过错，受到更多的行政追究。我想正反两方面都有这些原因在里面。
周汉华：我觉得监督当然非常重要，但是我觉得真正要让治安管理处罚制度起作用，同时也有必要思考作为公法执法的制度，如何和其他的制度相配套来起作用，就是才能够避免这种制度带来的一些相应的弊端，因为我们知道，像治安处罚这种公法执法制度，最有效的作用就是收集信息能力强，威慑性大，公安的手段或者警察的手段是国家高权力。但是一般来说，如果公法执法手段过强，有一些弊病，就是比较容易出现滥用的问题，就容易出现监督不力的问题。所以一个比较正常的，健全的社会，它这个所谓执法是一个系列组成的，只有达成一个执法的权力面，才能够最有效地实现一个社会良好的秩序。
主持人：好，感谢两位今天参与我们的节目，也谢谢观众朋友的收看，我们明天同一时间再见！
责编：扈航