全国人民代表大会制度：民主政治的里程碑

央视国际 2004年09月05日 16:07

　　具有里程碑意义的重要会议

　　

　　第一个重要会议是1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议。这次会议宣告了中华人民共和国的诞生，从此中国人民成为国家的主人。会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》确定了人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的政权组织形式。这是中国人民流血牺牲，为民主奋斗，历数十年之久取得的伟大成果，也是我们党长期进行人民政权建设的经验总结。人民政协第一届全体会议，标志着新中国民主政治的开端，为建国后的民主政治建设开拓了一条光辉的道路。

　　共同纲领虽然确定了人民代表大会制度为我国的政权组织形式，但由于实行普选的条件还不具备，采取了召开各界人民代表会议的过渡办法。各界人民代表会议这种组织形式与人民代表大会相比，其不同点在于：它出席会议的代表是由各界人民协商产生的，其中一部分是由政府邀请的；它是人民民主统一战线的组织形式，还不是政权机关，只有在它代行了人民代表大会职权时才成为过渡性的权力机关。建国初期民主政治建设的主要形式，是召开各界人民代表会议。它为人民代表大会的建立，准备了条件，积累了经验。

　　第二个重要会议是1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议。这次会议制定的新中国第一部宪法，对人民代表大会制度作出了比较系统的规定，确立了全国人民代表大会为最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高行政机关。按照宪法规定，由全国人民代表大会产生了中华人民共和国主席和全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关。至此，我国以人民代表大会为基础的政权制度全面确立，国家权力开始由人民选举产生的人民代表大会统一行使。这是人民民主发展的一个重要里程碑。

　　人民代表大会全面建立后的头3年，人大工作相当活跃，立法、监督和代表视察等都取得了一定的成效。尤其是在全国人大和全国人大常委会会议上，代表或委员充分发表意见，包括不同的意见和批评意见，体现了社会主义民主和人民代表大会的作用。这3年，可以说是建国之后人大工作第一个比较好的历史时期。但是，1957年反右斗争后，由于"左"的思想愈演愈烈，民主集中制遭受破坏，人大工作也难以开展。从1957年下半年到1966年"文化大革命"爆发的9年，是人民代表大会制度曲折发展的时期，人大工作处于不景气的状态。"文革"中，全国人大及其常委会在长达8年多的时间内没有举行过一次会议，地方人大则被所谓的临时权力机关"革命委员会"所取代。人民代表大会制度遭到建国以来最严重的破坏。

　　第三个重要会议是1978年底召开的党的十一届三中全会。这次会议总结了建国以来的历史经验，特别是"文化大革命"的沉痛教训，果断地决定将党和国家工作重点从以阶级斗争为纲转移到社会主义现代化建设上来，并着重提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务。它开辟了我国改革开放和现代化建设的新的历史时期，人民代表大会制度建设也进入了一个新的发展时期。1982年宪法和在此前后制定的选举法、组织法等，根据发展社会主义民主的需要和我国的实际，对于健全人民代表大会制度作出了一系列新的重要规定。

　　在新的历史时期，各级人大及其常委会在党的领导下，认真履行宪法和法律赋予的职责，积极探索，勇于实践，各项工作都取得了很大进展和成绩。从而推动了依法治国、建设社会主义法治国家的进程，为促进改革开放和现代化建设、维护社会稳定，作出了重要贡献。从十一届三中全会至今的25年，可以说是建国之后第二个人大工作比较好的历史时期，也是最重要的发展时期。

　　人民代表大会的重要基础

　　我国是人民当家作主的社会主义国家。人民是通过自己选举产生的国家机关来行使当家作主的权力的。选举是人民代表大会制度的基础和重要内容，也是人民代表大会制度旺盛生命力的源泉。

　　1954年制定了新中国第一部选举法，依法在全国范围内进行了普选，产生了乡、镇、市辖区和不设区的市的人大代表，然后逐级选举出上一级人大代表和本级国家政权机关。从而使各级人民政权建立在选举的基础上。当时选举的民主程度并不是很高，但对于长期饱受封建专制压迫、从未行使过选举权的老百姓来说，确实是破天荒的第一次民主选举。所以，人民对选举的热情和积极性很高，从而也使新建立的人民代表大会充满了生机和活力。但是，我国选举制度后来没有随着经济、文化的发展和人民觉悟水平的提高而发展，加上有些领导干部对选举不重视，致使选举越来越流于形式。"文革"中更是公然否定选举，说什么"迷信选举也是一种保守思想"，"革命委员会不是选举产生的，它比以往历届人民代表大会和人民委员会更具有广泛的群众性，更合乎民主集中制，更能够深刻地反映无产阶级和劳动人民的利益。"这是一种反民主的谬论。实际上，选举不仅是一种民主的形式、民主的手段，而且是民主的实质、民主的重要内容。否定了选举，国家机构就失去了人民群众支持的基础，就会由人民的公仆变成欺压人民的工具。

　　十一届三中全会后，总结过去选举工作的经验教训，根据新时期发展社会主义民主的需要，我国对选举制度进行了一系列改革，最重要的是实行差额选举。根据我国1979年制定的选举法和地方组织法的规定，不仅各级人大代表要差额选举，而且地方各级国家机关的领导人员也要差额选举。选谁，不选谁，由选举人根据自己的意愿来决定。这样更有利于选民或代表自由地行使选举的民主权利，选出自己满意的人选。同时，也能使当选者在行使职权时好好考虑人民群众的意愿和要求，自觉地接受人民的监督。与差额选举相联系，还规定了选民或代表联名提候选人的制度，改变了过去那种"上面提名单，下面划圈圈"的做法。这也是保障选民和代表的民主权利，发展社会主义民主的重要体现。再就是把直接选举人大代表的范围扩大到县一级。这样可以比较容易地保证民主选举，便于人民群众对县级国家机关及其工作人员的监督。选举制度的这些重大改革，打破了过去那种僵化的、形式主义的选举模式，提高了选举的民主程度，调动了人民当家作主的积极性，也为人民代表大会制度注入了新的活力。

　　近20多年来，我国进行了多次换届选举。由于各级党委、人大、政府的重视，多数地方的选举工作是搞得好的。例如1986年到1988年的换届选举，在全国人大代表中，代表联名提出的候选人586名，列入正式候选人名单的222名，其中28名当选；在27个省级政权领导班子中，代表联名提出、列入正式候选人的105名，其中12名当选，包括人大常委会主任3人，副主任2人，副省长6人，法院院长1人。在县、乡两级政权班子中，代表联合提名当选的更多一些。这次换届选举，受到全社会关注，在广大干部和群众中引起强烈反响。毛泽东同志1953年在中央人民政府委员会第二十次会议所作的《关于召开全国人民代表大会的说明》中，提到北京郊区乡政府民主选举的结果是百分之五十的乡长被选掉了，他认为是"有积极作用的"，"为了发扬民主，对政权组织，特别是县、乡两级，来一次全国普选，很有必要"。换届选举是国家政治生活中的大事，许多国家都把它作为最重要的政治活动。我们实行人民代表大会制度，首要的是把选举搞好，使各级人民代表大会真正建立在民主选举的基石上。历史的经验表明，这是坚持和完善人民代表大会制度的很重要的一条。

　　民主与法制建设的根本任务

　　作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会如何发挥自己应有的作用，这是从它成立时起就面临的一个重大问题。50年来，全国人大及其常委会始终把立法工作放在重要位置。

　　第一届全国人大及其常委会在头3年，把立法工作放在重要位置，先后制定了80多个法律、法令和有关法律问题的决定。主要是有关国家机构方面的法律，以及城市居民委员会组织条例、城市街道办事处条例、公安派出所组织条例、逮捕拘留条例、治安管理处罚条例等。1956年，鉴于斯大林严重破坏法制的教训，刘少奇同志在八大报告中提出，要着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。根据这个精神，全国人大常委会抓紧了刑法、刑事诉讼法、民法等基本法律的起草工作。到1957年，刑法草案初稿形成了第二十二稿，发给全国人大代表征求意见。刑事诉讼法草案也已形成初稿，民法草案大部分有了初稿。但是，反右斗争后，领导人的看法和注意力发生了变化，人治思想抬头，不再重视民主和法制了。立法工作基本停顿下来。

　　从1959年到1966年，全国人大及其常委会除通过几项有法律效力的决定和对军官服役条例进行修改外，没有再制定一件法律。已经制定的法律也得不到遵守，宪法明文规定的一些原则，如公民在法律上一律平等，法院独立进行审判，检察院独立行使检察权等，都被当成资产阶级的东西进行批判，律师辩护制度也被取消了。有些地方、单位，随意对人搞拘留、隔离审查、劳改，侵犯人身权利。面对这些违宪违法行为，全国人大及其常委会也表现得软弱无力。所以，直到十一届三中全会前，刑法、民法和诉讼法等一些重要的、基本的法律都没有制定出来。这是我国法制建设的一大漏洞。有法才能治国，无法就要祸国。十年浩劫中制造了那么多的冤假错案，不能不说与不重视法制特别是刑法和刑诉法等法律没有制定出来这个大漏洞有关。

　　总结这个血的教训，十一届三中全会提出："为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。"正是在十一届三中全会精神指引下，很快实现了人大工作的历史性转变。1979年7月，五届全国人大二次会议一举通过了选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法七部重要法律，迈出了健全社会主义法制关键的一步。

　　1982年宪法根据我国实际情况和需要，扩大了全国人大常委会的职权。规定全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权，全国人大制定刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，全国人大常委会制定除基本法律以外的其他法律，并可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。这实际上是把大量的立法工作放在全国人大常委会，对加快立法步伐，提高立法质量，起了重大作用。1979年制定的地方组织法，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。1982年宪法肯定这一规定，并在修改后的地方组织法中规定较大市的人大及其常委会，也可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。这是我国立法体制的重大改革。在新的历史时期，立法工作取得举世公认的成就。第五届全国人大及其常委会制定了56件法律和有关法律问题的决定;第六届64件;第七届86件;第八届121件;第九届113件;第十届至今已15件。与此同时，国务院制定了800多件行政法规，地方人大及其常委会制定了近万件地方性法规。中国特色社会主义法律体系已初步形成，为依法治国、建设社会主义法治国家提供了依据。

　　各级人大及其常委会还加强了对宪法和法律实施的监督，对"一府两院"工作的监督。1982年8月，全国人大常委会首次对备案的296件地方性法规进行了审查。近些年来，又设立专门的工作机构，开展了备案审查工作。全国人大常委会对发现的一些重大违法事件，支持和督促有关地方和部门作出处理。各地人大常委会也严肃纠正和处理了选举和任免工作中一些违法行为。各级人大常委会还针对现实生活中有法不依、执法不严、违法不究的突出问题，有计划有重点地开展了执法检查。这对于促进法律的实施，起了积极的作用。在工作监督方面，听取和审议"一府两院"的工作报告，已形成制度;对计划和预算的审查和监督，正在得到改进和加强。地方人大常委会积极探索，创造了一些行之有效的监督形式，并收到了较好效果。

　　健全人民代表大会组织机构

　　人民代表大会全面建立后，经过一段实践，发现在组织机构上存在一些缺陷，主要表现为经常性的立法、监督等工作没有机构去管。而人民代表大会能否真正有效地行使好宪法赋予的职权，发挥国家权力机关的作用，在很大程度上取决于自身组织是否健全。

　　1957年上半年，根据党中央的指示，中共全国人大常委会机关党组经过认真研究，提出了健全人民代表大会组织机构的方案，主要是：全国人大增设常设委员会，县以上地方各级人大设立常委会，赋予省级人大及其常委会一定的立法权。但因后来的反右斗争被搁置下来。十一届三中全会后，根据发展社会主义民主的需要，总结我们自己的经验，研究借鉴外国有益的做法，我国在健全人民代表大会组织方面，采取了一系列重要措施。

　　一是规范代表名额，提高代表素质。1953年制定的选举法，曾对各级人大代表的名额作出了规范，当时代表人数也不算多。但后来代表名额不断增加，越来越多。如全国人大代表名额由1226名增加到3500名；省级人大代表名额中，超过1000名的就有6个省，800名至999名的有13个省，最少的省也有450名。邓小平同志说，人大代表名额不要太多，太多了流于形式。1986年修改选举法时，本来准备对各级人大代表名额作出规定，适当减少一些名额，为此提出了方案，但因各地不同意，没有写入法律。直到1995年再次修改选举法时，才在1986年方案基础上，作了一些妥协，把代表名额规范下来。同时，中央提出，要提高代表素质，改变代表和人大常委会组成人员的知识结构和年龄结构。人大代表应有一定的社会活动能力和议政能力，不能单纯作为荣誉职务照顾安排。这对于加强人民代表大会的组织，是很重要的一条。

　　二是设立地方人大常委会。根据1954年宪法的规定，地方人大不设常委会，作为地方政府的人民委员会既是地方人大的执行机关，同时也行使地方人大常务机关的职权。这种"议行合一"的体制是学苏联的，不适合我国现实的需要。1957年3月，彭真同志提出，为了使我国政治制度和民主生活更加健全，有必要考虑设立地方人大常委会。但这个意见一直没有得到落实。1979年重新制定地方组织法时，各地又提出这个问题。彭真同志向中央写报告，建议县级以上地方人大设立常委会。邓小平同志立即批示同意这个方案。中央政治局常委会讨论同意后，在五届人大二次会议通过的地方组织法中规定县级以上地方各级人大设立常委会。并将地方人民委员会改为人民政府。因为建国初期我们就叫"人民政府"，人民群众喜欢这个名称，后来改为人民委员会是跟苏联学的。地方人大设立常委会，是地方政权建设的一项重要改革，也是健全人民代表大会制度的一个重大举措。最近25年来，地方人大工作出现了崭新的局面，发挥了国家权力机关的重要作用，这与地方人大常委会的建立是密不可分的。

　　三是建立健全专门委员会制度。外国议会一般都设有各种委员会。他们认为，议会要想详细、具体地了解政府的工作，以及这些工作的结果，光靠议会的全体会议，无论在专业知识上还是时间上都是不够的。因此，如同政府要设部一样，议会也要设委员会。我国1954年根据宪法规定，全国人大设立了4个委员会，但预算委员会和代表资格审查委员会只在大会期间进行工作，大会结束后就没有什么活动了。所以，实际上只有两个委员会，一个是民族委员会，一个是法案委员会。1954年下半年，刘少奇同志提出设立"八大委员会"，并提出了具体方案，但未能得到落实。1975年宪法取消了全国人大设立委员会的规定。1978年宪法规定全国人大和全国人大常委会可以根据需要设立若干专门委员会，但也没有完全落实。1982年制定宪法时，各方面提出要设立的专门委员会有20多个，考虑到我们对专门委员会如何工作还缺乏经验，开始时不要设得太多，以后还可以根据需要增加。所以，最后确定设立6个专门委员会，即民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事和华侨委员会。七届时增设了内务司法委员会，八届、九届又增设了环境与资源委员会、农业与农村委员会。1986年修改地方组织法时，规定省级、自治州、设区的市的人大也可以设立专门委员会。专门委员会在本级人大及其常委会领导下，负责研究、审议和拟定有关议案，开展调查研究等。它的工作具有经常性和专门性的特点，可以经常开会，分门别类地讨论问题，对于人大及其常委会科学决策起着重要的作用。但专门委员会没有最终决定权。

　　四是规定人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。这就是说，实际上多数常委会委员可以是专职的，能够集中精力把人大常委会的工作做好。胡乔木同志在1982年一次关于宪法草案的说明中指出，如果做不到这一点，就无法改变人大"橡皮图章"的形象。人大常委专职后主要是参加专门委员会的工作，研究、审议和拟订议案，做系统的调查研究，提出可供选择的方案。党的十三大提出，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。现在正在按照这个要求去做。

　　五是建立委员长会议(主任会议)制度。从1954年宪法到1978年宪法，都没有规定设立委员长会议。人大常委会要开会，由委员长个人决定就行了。现在按照宪法规定，由委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议。人大常委会开会前，由委员长会议集体讨论，提出议程草案，一些重要日常工作也要在委员长会议讨论。同时，地方人大常委会也建立了主任会议，处理本级人大常委会的重要日常工作。委员长会议、主任会议不是一级权力机构，不能代替本级人大常委会行使职权、决定问题。但它对于加强人大常委会的工作很有好处。此外，各级人大常委会还设立了工作机构和办事机构，为人大及其常委会行使职权提供服务。

　　由于采取以上措施，我国人民代表大会已基本形成这样一个组织结构和运行机制，即人民代表大会一般每年举行一次，行使其职权，决定特别重大的问题；在人民代表大会闭会期间，它的常委会每两个月举行一次会议，行使其职权，主要是进行立法和监督;在人代会和人大常委会闭会期间，专门委员会、工作委员会和办事机构在委员长会议(主任会议)领导下开展经常性的工作，为代表大会和常委会行使职权做准备。这种组织结构和运行机制，是符合我国现阶段实际情况的。

　　人大工作走上规范化制度化

　　人大及其常委会是集体行使职权，集体讨论决定问题。它的基本活动方式是举行会议，审议和通过议案。因此，就必须有一定的规则和程序，以保障代表和委员充分行使自己的权利，按照少数服从多数的原则决定问题。

　　邓小平同志曾经说过，民主要制度化、法律化，从制度和法律上保证国家政治生活的民主化，经济管理的民主化，整个社会生活的民主化。民主如果没有一定的制度和程序，就无法得到体现和保障。因此，讲民主必须讲程序，程序要法律化，不能谁想怎么办就怎么办。

　　上世纪80年代，在总结实践经验的基础上，根据完善人大及其常委会工作制度和程序的需要，制定了全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则，对会议的次数和召开的日期，议案的提出和审议，听取和审议工作报告，质询和发言、表决等，作出了系统的、切实可行的规定。地方人大及其常委会也相继制定了自己的议事规则。现在，各级人大及其常委会基本上做到了按期召开会议，按照程序讨论决定问题，尤其是立法程序比较完备。这表明，人大工作逐步走上制度化、程序化、规范化。这里主要说一下人大的会期制度问题。

　　过去宪法和法律没有规定每年人民代表大会举行会议的时间。从1954年到1964年的11年间，全国人大开会的时间是从1月到12月都有，会期也不固定，这就使全国人大无法主动地取得活动的能力，而且使每年一度必须审查、批准的事项也变得意义不大，甚至有时使宪法规定的这方面的权能形同虚设。从1985年起，全国人大举行会议的时间都在每年的3月份。1989年制定的全国人大议事规则把它确定下来，规定全国人民代表大会会议每年第一季度举行。这一规定的精神是在第一季度内必须举行，并在可能的情况下尽量提前召开，以便于及时审查批准预算和国民经济计划。全国人大常委会会议，1982年全国人大组织法规定一般每两个月举行一次，并从八届起一般都安排在双月的下旬举行。地方人大及其常委会的会期制度，也不断健全。但也存在一些问题，需要研究。如现在规定各级人民代表大会都是每年举行一次会议，这对于直接选举产生的县、乡人民代表大会来说，是否举行会议的次数少了,尤其是乡镇人大，又没有常设机构，仅靠每年举行一次的代表大会来行使职权显然是不够的。还有，由于一些地方的领导嫌麻烦、怕出问题，把这些地方的人代会会期搞得越来越短，有的县人代会只开一天半，乡镇人代会只开半天。这就不能不使人大讨论决定问题走过场，流于形式。

　　人大和人大常委会如何开好会议，是一门学问。最重要的是要充分发扬民主，畅所欲言，实事求是地开展批评和自我批评。在这个基础上，集思广益，按照民主集中制的原则，把正确的意见集中起来，作出决定。这里有一个例子：1954年北京市举行第一届第一次人民代表大会会议，原定会期5天。代表们讨论得很热烈，毛泽东同志知道后，建议多开几天，使所有代表把意见讲完，特别是批评的意见讲完。于是，会议延长2天，效果很好。彭真市长在大会结束时说："民主是要时间的。如果是市长'专政'，根本不要这样长的时间。""民主不是形式，是实质的问题。代表们讲话的作用很大，我们看不出的缺点，代表们看出来了。这是动力。"这个例子说明，开好人大和人大常委会会议很重要。虽然我国法律对人大会期的长短没有规定，但在实践中总要以保证代表或委员充分讨论和决定问题为出发点。

　　人民代表大会已经走过了50年的路程，有辉煌的业绩，也遇到过一些挫折。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，经济和文化的发展，人民群众民主法制观念的增强，必将推动人民代表大会制度建设和人大工作有一个新的进步。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，坚持以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，遵循宪法和法律的规定，积极探索，勇于实践，努力把人大及其常委会建设成为有权威的国家权力机关，成为能够担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为密切联系群众、反映民意、解决矛盾的为人民所信赖的代表机关。(刘政)