向深层次推进国有企业改革

中央关于制定“十五”计划的《建议》指出，结构调整和经济发展，归根结底要靠改革。而国有企业改革，是整个经济体制改革的中心环节。“十五”期间，深化国有企业改革，对于促进国民经济的结构调整和快速发展有着极为重要的意义。     经过各方面的共同努力，今年我们可以基本实现国有企业三年改革与脱困的目标。国有企业改革的进展，对我国经济在亚洲金融危机冲击和通货紧缩趋势影响的环境中，保持持续快速增长，起了重要作用。但同时也要看到，三年改革与脱困是一个阶段性目标，实现这个目标绝非国有企业改革的结束，而是深化改革的新的起点。要把国有企业转变为自主经营、自负盈亏的市场主体，使国有企业建立起不断进行技术创新和提高效益的内在机制，还有艰巨的工作要做。     深化国有企业改革的核心问题是探索国有制新的实现形式，使之同市场经济相衔接。这就要求通过一系列制度创新，架构起与这一目标相适应的国有企业的产权结构、组织结构和利益结构，形成新的经营机制。归结起来，就是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。为此，要着力抓好以下几个方面的工作。     推进多元投资主体的股份制改革     为了实现国有企业既保持国有制，又能自主经营的目的，国有企业的所有权同经营权必须分离，同时又要保持所有权对经营权必要的制约。经过实践，实行股份制比其他办法更有助于解决这个问题。一是股份制可以引入多元投资主体，有利于所有权与经营权以及最终所有权与法人财产权的分离；二是股份制企业通过建立规范的法人治理结构，确保出资人到位，有利于防止所有者被架空，形成“内部人控制”；三是股市的公开披露制度，可以使上市公司的生产经营受到股东和公众的广泛监督；四是实行股份制，对重要企业国有资本要控股，其他企业不必都控股，这样，国有资本可通过控股、参股等形式，一方面使有限的国有资本集中用于更必要的领域，优化其结构和配置，另一方面又可用少量国有资本支配、带动更多的社会资本，放大国有资本的作用。同时，它还能有力地促进其他所有制经济的发展。     在党的十五大、十五届四中全会精神指引下，国有大中型企业的股份制改革取得了可喜进展，股份制的活力和生命力明显显现。不足的是，国有独资公司还比较多，在多元投资的股份制企业中，国有股独大的公司又占绝对多数。这说明股份制改革还不够规范和深入，应当继续加以改进。要按照《建议》的要求，鼓励国有大中型企业实行股权多元化的股份制改革，有条件的应规范上市。     探索国有资产管理的有效形式     这是实行政企分开的必然要求，也是确保出资人到位，建立规范的法人治理结构的重要条件。在国有企业改革中，为了做到既政企分开，使企业自主经营，又保证出资人到位，并使出资人的职权同其应负的经济责任相统一，就需要政府把行政管理的职能同国有资产所有者代表的职能分开，建立国有资产管理、监督和营运的体系和机制。经过探索，在这方面已初步形成了一个总的架构，这就是十五届四中全会提出的：“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督。”即国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央与地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。这样，政府在保有国有资产最终所有权的前提下，授权母公司及控股公司作为国有资产的经营实体，并以所投资本、所持股份出资人的身份在企业到位。这就为克服政府既是裁判员又是运动员以及在企业的经营决策中权责脱节的弊病，指明了原则和方向。     落实这个架构，有几点是需要着重加以研究的：一是政府作为最终所有者代表的职能由哪个部门承担，是一个部门还是几个部门？如由一个部门承担，这个部门如何处理好同政府其他部门的关系？由几个部门承担，这几个部门又如何协调相互之间的关系，以避免由于所有者职能的分割而形不成统一意志？二是授权、委托的层次以多少为宜？层次太多，鞭长莫及，难以严格管理；层次太少，又会导致控股公司太多，不利于集中统一管理。三是如何在各个授权、委托层次建立起严密的制度和机制，使授权、委托者与被授权、被委托者都既能出于公心行使职权，又能充分发挥积极性，创造性地开展工作。     建立规范有效的法人治理结构     这是进行公司制改革，建立现代企业制度的核心，也是架构新的产权结构，把企业在所有权约束下充分行使经营权的机制从制度上具体加以落实的关键所在。其中，最主要的是要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的机制。经过几年的公司制改革，我们在这方面取得了一定进展，但如何结合中国实际把法人治理结构规范有效地建立起来，还有待做扎实细致的工作。比如，如何正确处理“老三会”同“新三会”的关系，就是长期困扰我们的一个难题。党的十五届四中全会在总结实践经验的基础上，明确提出了解决这个问题的原则办法，把发挥企业党组织的政治核心作用和加强民主管理，同建立法人治理结构结合起来，取得了很大突破。当前要在认真落实上下功夫，抓紧形成具体的规范、制度，并严格执行。只讲原则，不去结合实际认真落实，或者有章不循、有规不依，使制度流于形式，是目前相当普遍的现象。这是改革难以取得实质性进展的重要原因，必须切实加以扭转。     面向市场转变企业经营机制     这是把竞争机制引入国有企业，使企业成为市场竞争主体的必备条件。产权结构、组织结构的改革，为企业经营机制的转换创造了前提，但新的机制并不能自然形成，还需要进行相应的改革和制度创新，形成相应的利益结构。党的十五届四中全会提出国有企业要形成一系列新机制，主要有以下几个：     （1）企业优胜劣汰的机制。这是在企业之间引入竞争机制，使优势企业能够在竞争中发展壮大，落后而又不能扭转落后局面的企业则遭到淘汰，退出市场。建立这种机制，就是既使优势企业能通过市场竞争获得自主发展的条件，又使被淘汰的企业有退出市场的法定通道。这样才能新陈代谢，推动企业不断进步，促进国有经济的整体素质不断提高。     （2）经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减的机制。这是把竞争机制引入企业内部，彻底打破“铁交椅”、“铁饭碗”和“大锅饭”，建立各方面的责任制度和相应的激励机制和约束机制的内在要求。要制定与现代企业制度相适应的经营者考核、奖惩和任免制度，劳动用工制度以及合理的收入分配制度。     （3）技术创新的机制。国有企业要不断发展和增进效益，必须不断推进技术进步和创新。在传统经济体制下，企业既无技术进步的动力与压力，也缺乏进行技术开发的必要财力和权力，因而技术停滞，效益低下。改革开放以来，情况有了明显改变，但并未从根本上解决问题。随着改革的深化，必须在建立企业技术进步机制上狠下功夫，使企业真正成为技术创新的主体。     （4）国有资产保值增值的机制。在传统经济体制下，国有资产管理缺乏严格的责任制度及相应的机制，存在着谁都负责又谁都不负责，甚至谁都可以拿的现象，造成国有资产的巨额损失与流失。改革开放以来，一方面企业经营自主权不断扩大，另一方面所有权约束弱化，对经营者的监督机制也不健全，国有资产大量流失的情况时有发生。要管好用好国有资产，除了搞好上述几个方面的工作，还要强调三点：一是建立健全严格的财务管理制度，包括企业预算、决算和审计制度，并在财务管理中运用现代技术手段，堵塞各种漏洞。会计师必须符合任职资格，并确保其独立行使职权。二是建立规范的监督制度。前两年国务院对一些重点国有企业派出稽察特派员，通过查账监督企业的生产经营，取得明显成效。最近，中央在总结经验的基础上，对重点国有独资和国有控股企业建立了外派监事会制度，以进一步规范和加强监督机制，对此要认真加以落实。三是严肃执法，深入持久地进行反腐败斗争。不仅要依法严惩贪污、受贿以及侵吞国有资产的犯罪行为，而且要依法惩处渎职行为，反对奢侈浪费。     把国有企业改革同改组改造以及国有经济布局的战略性调整结合起来     深化国有企业改革，必须着眼于搞好整个国有经济。事实上，国有企业改革势必涉及企业的联合、兼并，涉及国有经济布局的调整；而搞好国有经济布局的战略调整也是推进国有企业改革的重要前提。应按照有进有退、有所为有所不为的原则，着眼于提高国有经济的整体素质和控制力，调整结构，突出重点，优化配置。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位；在支柱产业和高新技术产业，国有经济要保有重要的骨干企业；而在其他一般性行业，则应更多地发挥包括个体、私营经济在内的其他所有制经济的作用。国有经济布局的调整，应以企业为主体，充分发挥市场配置资源的基础性作用。政府要加强宏观调控和政策引导，但切忌用行政指令直接干预企业的联合改组。随着股份制改革的深化，各种所有制经济相互联合、相互参股，混合所有制经济将不断发展，这将对国有经济布局的调整和国有企业的改革发挥日益重要的作用。在这里，公有制有效实现形式的探索，同整个所有制结构的调整和完善紧密地结合在了一起。     搞好金融、劳动、社会保障等配套改革     国有企业改革是一项复杂的系统工程，涉及许多方面的工作。优势企业的改革、改组和发展，落后企业的关停并转，都要碰到职工的下岗与安置，债权、债务的处理，资金的融通与支持等一系列问题，处理不好就会影响社会稳定和改革的进程。所以，必须正确把握改革与调整的力度同各方面承受能力的关系，积极有序地推进改革。同时，必须搞好配套改革，加快社会保障体系建设，扩大劳动就业门路，规范和发展要素市场尤其是资本市场，等等。     2000年10月31日