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北京大学创业投资研究中心副主任 刘健钧
北京大学创业投资研究中心副主任刘健均：首先衷心感谢亚太投资峰会的主办方，特别是在去年国务院批准并且转发关于促进创业投资引导基金设立与运作的指导意见以后，这么一个大背景下的专门为创业投资引导基金开辟了专场，这个自发布到目前也将近半年的时间了，不少的地方政府都在积极的筹备设立创业投资基金，我做一个小结，以便于它能够更好的发展，我觉得是很有意义的一件事情。所以下午我想借这么一个机会谈两个方面的内容：
第一个，我想以一个学者的身份，对国务院转发的创业投资引导基金指导意见的成效做一个基本的判断；第二个，也是以一个学者的身份，就中国创业投资引导基金设立运作过程中可能会出现的三个方面的问题提出几点意见，先还是对这个创业投资引导基金做一个基本的评述，我用三句话概括：第一句，国务院转发的引导基金促成了各级政府运用引导基金作为财政制度的创新方式来支持商业型创业投资基金发展的共识，大家都知道，从1983年中国开始探索发展创业投资以来，各级地方政府都积极的扶持本地的创业投资的发展。但是，过去我们政府的扶持方式主要的都是财政资金出资设立一个国有独资的或者国有控股的国有投资公司来运作，在这个过程当中，投资人和管理人都是集于国有创业投资公司一身的，这么一种模式我们后来发现有三个方面的问题比较难以解决：第一个，难以建立起与创业投资相适应的业绩激励机制，大家都知道，创业投资长期的投资，只有建立一个有效的激励机制的时候，才可能把管理者与投资人的利害捆绑在一起，可能我们过去国有独资的创业公司在运作的过程当中，普遍的都存在着国有权华丽，业绩没有激励机制，按照国家公务员的一些条例来取得微薄的工资收入，怎么可能希望他建立起来有效的激励机制呢？第二个国有的创业投资公司在运作的过程当中，也普遍的难以建立起适应创业投资要求的风险约束机制，所投资的项目亏损了，本来创业投资就是高风险的投资来推动，国家的财政资金就很可能打水漂了。第三个，很难建立起1财政资金通过杠杆放大效应来更好的吸引社会资金，加入到创业投资领域里面去的一个吸引民间资金的一个机制，有些地方财政资金实力雄厚一点，一下子可以拿出5个亿，甚至有一些拿出10几个亿，你拿10个亿，就只能形成10个亿的创业资本，没法把民间的资金有效的调集起来。05年国家发改委和十个部委一起发布这个办法以后，这个里面专门有说国家和地方政府可以设立创业投资引导基金，通过创业投资引导基金提供参股支持或者融资担保支持的方式来促进商业型的创业投资企业的运作和发展，有了这么一个条款以后，有一些眼光比较独到的地方就开始设立创业投资引导基金，比如像中关村、上海浦东、天津滨海新区就先后设立了创业投资引导基金，但是更多的是市、自治区他们还是处于观望的状态，我们也跟地方的投资企业也交谈过，为什么对于设立引导基金大家没有太大的兴趣呢？因为他们总觉得，如果是国有独资或者国有控股的公司的话，政府部门可以直接派人去做个董事长，做个总裁，或者至少他有高管的任命权，如果你是一个引导基金的话，引导基金起码要通过间接引导社会资金来设立一个新的投资主体，然后吸引社会的管理团队来管理新设的基金，那么在这种模式里面，政府的财政资金就只能做投资人，而不能做管理人，管理人要从市场上去进行，而市场上聘请的高管人员那主要是由社会投资者来聘请的，而政府部门，很多的地方政府就担心，他说我把钱专门就做了投资了，交给别人去管了，这个高管又不是我任命的，那我怎么可能掌控得了，普遍存在着担心的心理，导致很多地方对设立引导基金的方式难以接受。
究竟哪种模式更可靠呢？我觉得小平同志以前讲过一句话，非常也道理，小平同志讲，制度是最可靠的。为什么呢？你如果是人，今天你觉得这个不错，国有的公司做做总裁，可以放心，但是问题是人往往是最复杂的，你今天信任他，可能明天，没有一个约束机制的话，明天他照样会犯错误，另外即便你找了一个很贤明的人，万一这个人由于不可靠的因素，他不能加以认识，这个时候国有控股公司，照样会遇到很多制度性的问题。因此我们认为不管你是好人还是坏人，我觉得通过一个很好的制度来约束的话，就能够保证政府的财政资金能够平稳的运行。我们借鉴国际的经验，政府的创业投资引导基金，虽然只是做投资人，但是它的参股支持，为中国一系列的约束机制和激励机制来解决市场上的管理团队的风险，这个制度一旦建立起来，不管对于好人或者坏人，都会发挥持续性的作用。但是我们过去没有一个具体的指导意见，怎么去指导地方政府？
去年10月份，国务院发布了创业投资引导基金指导意见以后，我们详细的对政府财政出资的引导基金，对商业型的创业投资基金的各种约束条款，制度建设的一些条款都写得很清楚以后，大大的促进了地方政府通过引导基金去引导社会资金设立各种创业投资子基金的共识。从实践来看，地方政府再像过去那样，拿来几亿的钱收一个国有控股的公司，这种情形越来越少了。另一方面，从北来数像内蒙古自治区、辽宁省、北京市、山东省、四川省、贵州省、云南省、浙江省、福建省这些省一级人民政府由省政府批准，要设立一定规模的引导基金的支持。还有不少的省、自治区的政府都在酝酿着要设立投资引导基金。
第二个方面的成效在哪儿呢？指导意见通过明确了一系列的运作条款，使得我们地方政府去设立引导基金的进一步可操作性，因为毕竟来讲创业投资本身就是一个比较复杂的投融资的工具，用财政资金去扶持商业性的创业投资的发展又是一个更复杂的财政制度的创新。没有一个全方位的指导意见去指导的话，那么地方政府也不知道该如何去操作。所以尽管过去像中关村、滨海区、上海浦东等这些地方已经设立了创业投资引导基金，他们在运作的过程当中也遇到了一些操作性的问题。在国务院转发了这个意见以后，各级地方相应来讲，这些操作性的意见也就可以迎刃而解了。所以正是由于它变得可操作了，因此各级地方政府设立引导基金的动作就加快了。
第三个方面的成效，国务院转发的这个指导意见，解决了过去创业投资引导基金在运作过程中的一系列的政策法律障碍的问题，比如过去由于引导基金毕竟由财政拿钱，因此不少的地方都把引导基金纳入经营性国有资产来进行运作。这样一来，每年要有15%的业绩回报，这个要求对于创业投资引导基金而言显然是过于苛刻的，因为我们想想，本来创业投资是中长期投资，前面几年不可能有盈利的，一旦进入扶持性的创业企业，又要支持更早的创业企业，因此前几年更不可能有资金。第二个方面，你纳入了考核以后，引导基金去选择被扶持的创业投资子基金的时候，要经过一系列严格的考核手续，一旦形成了国有资产以后，要求转让，还必须在国家指定的少数三四个产权交易所来完成。
第二大方面，过去我们的一个基金在设立过程当中，它主要是用两种方式，要么就是一个财政的账户，要么就设立商业化运作的公司，我们觉得这两种设立形式在运作过程中都有它的局限性，如果说作为一个财政账户的形式来设立的话，在过去那种财政主要的动作无偿拨款的方式做的话，没有法律障碍，我拨完了以后，不需要对所支持的对象去行使什么什么的，一个账户基本上能解决这个问题，可是我们创业投资引导基金所支持的对象是商业性的创业投资子基金，那么为了建立一个财务约束机制的话，无论是美国、英国等等，都是有偿方式使用，要去子基金设立以后，它还存在一个引导基金对所扶持的子基金行使股东权益或者是投资的权益的问题，那单纯的财政账户解决不了这个问题。第二种方式，有不少人都提到商业化的公司秩序运作，这种方式谁来解决引导基金它的出资人地位的问题和对所扶持子基金行使投资人权益的问题，但是用公司去运作的时候，往往会导致按照商业化的形式去运作，我们过去存在着泛市场主义的概念，盲目的要求进行商业化的运作，结果发现有一些地方它的引导基金最后就沦为商业性的投资基金，以追求盈利为目的，而把国家的政策性的目标置之而后顾，我们觉得商业化的公司制形式也不太适合政策性的引导基金。最后我们跟财政部商量，今后把引导基金纳入公共财政来考虑，就是本来是提供公共产品的，不以盈利为目的。
第二个，我们为了解决单纯靠财政账户或者是商业化公司形式设立的引导基金所带来的问题，最后我们明确的规避了，创业投资引导基金只能以事业法人形式，一方面必须是法人，这样他才能够对所扶持的创业投资子基金行使他的法人财产所有权。另一方面不是公司法人，而是事业法人，那么事业法人管理的公司、业绩考核完全不同于商业型公司，而是按照一个政策性的事业单位来进行考验，而且实行的是收支两条线。通过这一系列的条款解决了引导基金在设计运作过程中的政策法律的障碍，这样完了以后，我就想根据半年来地方创业投资引导基金设计运作过程当中一些潜在的倾向来谈几个问题。
我个人的感觉，我们始终强调公平、公开、公正的方向。
一方面我们在基本的原则方面规定得非常明确，那是没有任何真正的问题，但是另一方面为了不同的省市自治区能够因地制宜的设立自己的方案，所以我们在有些方面又规定得比较灵活，有足够的弹性空间。
第一个，一方面规定说是一定要把引导基金用于市场失零的领域，特别强调了，引导基金不得用于市场已经充分竞争的领域，不与民争利，但是究竟如何去界定市场充分竞争的领域或者市场失零的领域，这个情况不一样，比如在东部地区现在创业投资已经启动起来了，一般的创业投资后期的，比如前期的一个创业投资阶段可能是充分竞争的零距，可能失零的领域在中早期是…，但是对于西部地区，它觉得创业投资还没有，那么不管是创业投资的早期、中期都是属于市场失零的领域，所以我们没有明确的硬性的规定，哪个领域里面才是叫市场失零的领域，哪个市场里面就是叫市场充分竞争的领域，如果知道了，我们就可以因地制宜的根据自己的实际情况来确定本地区哪个阶段是属于市场失零的领域，所以这个来讲，为我们留下空间，在这个空间的情况下，我要告诫地方政府的一句话就是什么呢？你们可以因地制宜的确定市场失零，也就是你的引导基金可以扶持这样的一种领域，但是，你们应当坚持基本的原则，只能扶持创业投资基金，而不宜把创业投资的基金用到非创业投资的领域里去，这是一个最基本的底线。
我刚刚为什么提出，我们听到了一种声音，我们财税部门一再对我们强调的，就是说我们国家必须坚持一个最基本的原则，统一政策，统一标准，统一番号，简单来讲，就是我们要有统一的创业投资引导基金的政策，统一的创业投资引导基金的税收优惠的政策，但是这个都必须有统一的标准来进行界定。为什么财税部还要求统一的番号呢？这个就是指你必须在创业投资的番号下才能进市场，为什么？那是因为创业投资它通过支持中小型的创业投资，能够促进技术创新、产业升级，能够增加社会就业，具有社会的效应，所以世界各国都对创业投资都有特殊的扶持政策，简称特别扶持，特别保护。但是你在其他的领域里面，比如一般的股权投资PE，房地产企业呢，这些已经是事实充分竞争的领域了，不需要政府再对它进行特别的扶持了。在这里也是给地方政府提个醒，一方面可以因地制宜，来确认本地区市场失零的领域，但是一定要尊重财税部门统一政策、统一标准，统一番号的原则，真正用到支持创业投资，而不是别的领域上的一些投资，这是第一个需要提醒的。
第二个，我想需要提醒的，我们对于创业投资具体的运作模式，我们也是给足了地方政府的弹性的空间，比方说政府可以设立专门的事业单位来管理创业投资的一个基金，但是由于你用事业法人设立的时候，你要争取一个事业编制，这个事业编制争取不太容易，就好像争取一个公务员的编制一样，并不是每个省人事厅、编办能够给你争取到的，在这种情况下，对有一些地区比如像深圳，它会告诉，也有一些国有型投资机构做创业投资方面有了成功的经验，而且这种国有的投资机构政策把握力比较好，公信力也比较好，所以基于这种特殊情况，我们也允许政策性的创业投资引导基金设立以后，可以委托一个社会上的机构去进行管理，正是由于这么一种弹性空间，现在地方政府来操作这方面的事就显得又比较的宽松。但是，我在这里也说一下，不管你是设立一个专业的事业投资，引导基金管理中心来管理，还是委托市场像社会机构来管理，一定要牢记，我们的引导基金就是一个纯而又纯的政策基金，它是不以盈利为目的的。因此，就在运作的过程中千万别沦为一种以盈利为目的的商业性的基金。
第三个，按照我们现在的指导意见，我们一方面要提倡运作的效率，但是另一方面，我们又强调一定要建立一个引导基金的决策评审与执行相分离的制度，我经常听人讲，你们现在可以弄引导基金了，然后有很多的政府官员又有了机会，最后把钱都交给这些机构，然后政府的钱就打了水漂了，在这里我们要提醒各个地方的政府，一定要设计很好的总决策评审与执行，三权分立，引导基金的管理中心，这个机构不具有决策权，决策权在引导基金的理事会，但是引导基金的理事会的决策权也是受限制的，它必须是基于一个独立的专家评审委员会的结果来进行这个决策，但是所有的决策都必须是基于独立的专家评审委员会所评审出来的结果，我本人也参加过他们的审查，每次有30个单位来申请，最后有独立的评审委员会通过具体标准打分以后，一般来讲首先淘汰一半，就是15个，15个以后，再把15个申请单位叫过来，我们评审委员会再跟他当面的就很多问题提出咨询，最后我们又淘汰将近一半，剩下的也就才7、8个剩下到位了，在我们签了字以后才能有法律效果，如果说我们就8个，第9名，第9名以后的申请单位，决策委员会关系再好都不能去决策，这个得由决策委员会评审出来的前8名进行决策，这个约束机制就比较健全。而且我们还要求必须建立一个公司的机制，让全社会的人都来监督的创业投资引导基金。
我刚才提了三个方面，我的目的也就是最终确保我们把引导基金这么一个好事真正做好，真正用于创业投资事业的大发展。谢谢大家。
责编：庞帅
