[记者会]介绍香港基本法有关规定的解释情况

央视国际 (2004年04月06日 17:17)

　　CCTV.com消息：国务院新闻办公室于2004年4月6日下午5点10分举行记者招待会，请全国人大常委会副秘书长乔晓阳、全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞、国务院港澳事务办公室副主任徐泽介绍全国人大常委会对香港基本法附件一和附件二有关规定的解释情况，并答记者问。CCTV.com对本次发布会进行了图文滚动播报。　[观看发布会视频]

　　

[王国庆] 女士们、先生们，各位记者朋友，下午好。全国人大常委会今天上午通过了对香港基本法附件一、附件二的解释，相信各位对此一定非常关注，可能还有不少问题需要跟有关方面沟通，为此我们决定今天下午举行这场专题记者招待会。 下面请乔晓阳副秘书长简要地介绍一下情况。

　　 [乔晓阳] 谢谢新闻办举办今天这场发布会，也谢谢诸位记者参加今天的发布会。我听说有些香港记者是专程飞过来的，你们很辛苦。 今天全国人大常委会第八次会议通过了关于香港基本法附件一和附件二有关规定的解释，我们今天愿意围绕这一解释回答各位的提问。

　　考虑到今天问题非常专业，为了不把今天的新闻发布会变成一次法律讲座，我想在回答以前先把基本法的几个基本概念给各位介绍一下，以便于在下边答问当中减少口舌，浪费时间。 我主要讲六个基本概念。

　　我主要讲六个基本概念。第一，基本法的宪制地位。基本法是全国人大制定的一部全国性法律，对香港而言，是一部宪制性法律。宪制地位体现在基本法规定香港回归以前的法律，由全国人大常委会宣布不采用特区法律，特区审理以后制定的法律不得同基本法相抵触。 第二个基本概念，特区的权力来源。我国是单一制国家，不是联邦制，单一制国家的地方需有固有的权力，地方的权力都是来自于中央的授权，基本法第二条规定，全国人大授权香港特区依照本法规定，实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立司法权和终审权。

　　第三个基本概念，香港的法律地位。基本法第12条规定，香港特区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。 第四个基本概念，香港的政治体制。香港的政治体制是全国人大制定基本法规定的，基本法的第四章专门是政治体制，分为六节，分别是行政长官、行政机关、立法机关、司法机关、区域组织、公务人员。

　　第五个基本概念，解释权和修改权。基本法规定，本法的解释权属于全国人大常委会，本法的修改权属于全国人民代表大会。 第六个基本概念，基本法的附件，基本法是一个由序言、九章160条加上三个附件构成的完整整体。我们今天所要谈的就是其中的附件一、附件二，这部分是基本法的组成部分。 下面我愿意回答大家的问题。

　　 [中央电视台记者] 释法备受关注，为什么人大常委会选择这个时候进行主动的释法？请介绍一下释法的相关背景。

　　 [乔晓阳] 人大法工委副主任李飞在向人大常委会关于释法的说明当中有两句话，一句是目前香港社会对基本法附件一、附件二有关规定存在不同的理解和认识。还有一句话，根据部分全国人大代表的建议，委员长提出了释法的草案。这两句话就是一个背景。我再把这两句话做一个解释。

　　去年下半年以来，对两个产生办法在2007年以后是否要修改，怎么修改，在这个讨论当中有各种各样的理解和认识，而且分歧比较大。比如2007年以后，包不包括2007年？这就有两种截然不同的理解。有说包括，有说不包括，如果说不包括，2007年就是老办法，就没有要改的问题，所以这个不理解清楚是不行的，不统一认识也是不行的。 再比如2007年以后如需修改，有的解读认为是必须修改，也有人认为可以修改，也可以不修改，可以小改，也可以大改，认识也不一致。

　　再比如修改两个产生办法，有的认为只要香港本地立法就可以解决，但也有人认为，要动用基本法第159条修改基本法的程序。这两个差别很大，一个是本地立法，一个是159条修改基本法的程序，分歧很大。还有就是改不改这两个办法都是特区的事情，没有中央什么事。行政长官的产生办法因为是中央最后要批准，所以中央最后才参与。立法会产生办法只要向中央做一个备案，没有中央什么事情。

　　政制发展讨论的目的是什么？就是讨论出2007年以后改不改，怎么改，按照什么程序改。在这个基本的问题上，争执不止，影响到政制发展下一步付诸实施。就像我们要过一条河，大家讨论怎么过河，首先要把桥架起来。面对这个桥的图纸，各有各的说法，看不太清楚。这个时候，图纸的设计师出来了，把不够清楚的地方给描清楚、写清楚，这样大家齐心协力把这个桥架起来，就能过河了。否则讨论来讨论去，河还是过不去。

　　这次对修改程序的释法就起到这样的作用：它有助于推进香港的政制发展，沿着基本法规定的轨道进行。 部分全国人大代表也正是出于这个原因，建议人大常委会释法。他们提出，人大常委会作为宪法赋予法律解释权的机关，既有这个权力，相应也有这个责任，再不释法，任其这样争论下去，已经影响到香港的社会稳定，影响到经济的恢复，分散了社会的精力，他们建议越快释法，越有利于政制法制讨论健康的进行。

　　正是在这样的背景下，全国人大常委会考虑到未来香港政治体制的发展，关系到“一国两制”方针和基本法的贯彻实施，关系到中央与香港特区的关系，关系到香港各阶层、各界别、各方面的利益，关系到香港的长期繁荣稳定。因此，人大常委会行使了宪法赋予的法律解释权。 需要指出的是，人大常委会有权释法，这个没有争议。但是在香港回归6年多来，人大常委会非常慎重地行使对基本法的解释权，非常小心地对待这个问题。

　　可以说不到万不得已，人大不会出手。1999年6月，人大常委会作过一次对基本法的解释，那是面对着将有167万内地的人能够成为香港永久性居民，那会对香港造成什么样的后果？在这样的情况下，可以说不得不做出关于基本法的解释，把基本法第24条不够清晰的地方给解释清楚，解决了这个问题，这完全是为了香港好。

　　这次同样也是如此，去年“七一”以来，中央始终高度关注香港局势的发展。在政制讨论争论不断当中，有一种声音要把这场政制发展的讨论扭向偏离于基本法的方向。在这样的情况下，全国人大常委会不得不作出这次解释。

　　 [香港凤凰卫视记者] 对于释法在香港引起很多争论，有一种说法：这次释法是想解释中央在这个问题上的主导权，也有人认为阻碍了香港民主发展的进程，我们应该如何来看待这两个论点？

　　 [乔晓阳] 你的第一个问题可以说抓住了这次解释的要害之处。在不同的理解当中有一种意见，行政长官产生办法的修改，是三分之二立法会议员通过，行政长官同意，最后人大常委会批准。而立法会的产生办法的修改完全是特区的事情，三分之二议员通过，行政长官同意就行了，向中央只是备案而已。这样中央在香港政制发展上完全没有决定权。所以做出这样的理解，一种可能因为港人是受普通法影响，只从字面上或者某一个条文上看，而不是把它与政治体制有关的规定连贯起来看。只要连贯起来看就得不出这个结论，在两个产生办法的修改方面，中央是有决定权的。

　　仅从字面上看，我给大家介绍一个故事。3月30日我在深圳征求港区全国人大代表和港区全国常委对这两个附件的意见时，有一位港区代表发言很有意思，他说我不懂法律，但是我懂中文。如果说完全是特区的事，完全由立法会来启动，那这个附件的写法应该写成“如立法会认为需要修改，需经三分之二议员通过，行政长官同意，报全国人大常委会”。现在这个附件的写法是“如需修改，经立法会三分之二议员同意”。这是一个不懂法律、懂中文的人给我的意见。

　　这是一个不懂法律、懂中文的人给我的意见。也就说明附件二里面有两处不够清晰，一是如需修改，没有主语。谁认为如需修改？这就要做出一个解释。这次就把它解释为：是否需要修改，由行政长官向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会确定是否需要修改。行政长官是特区的首长，他是代表整个特别行政区的，不仅仅是特别政府的首长。因此，行政长官的报告应该是代表了香港各界别、各方面、各个阶层的意见。

　　还有一处就是备案。因为基本法第17条是香港本地立法的备案。那个备案就是香港立法会通过，行政长官签署有效，再报全国人大常委会备案。附件二这个备案不是属于香港本地立法，它是一个宪制层面的立法，因此这个备案和17条的备案是不一样的。这次把它解释成，全国人大常委会依法备案，整个修改过程才生效。这样解释，充分表明了中央对香港政制发展自始至终都有决定权，是符合基本法的。

　　至于第二个问题，人大释法会不会阻碍香港的民主进程，这个问题我在第一个问题的解答中已经回答了。不仅不会阻碍香港的民主，恰恰是推动香港的民主向着基本法规定的方向发展。人大释法是把桥架起来，桥架起来的结果是能够更快的过河。

　　[CNN记者]我想借着您打的比方来问您一个问题，现在关于香港基本法发布一些新的法律解释，是不是说在2007年的时候不要架起这座桥来？第二，香港行政长官是整个特区的长官，他不仅仅是代表行政当局，也代表了立法会，可是他如果不是由香港人民直选产生的，如何能代表全部的特区人民？

　　 [乔晓阳] 这次释法并没有涉及到2007年怎么样。因为法律解释的功能达不到这个目的。第二个问题，请你看看基本法的第45条，这条是关于行政长官产生办法的。那里面提到了几个原则，第一，要从香港的实际情况出发。第二，普选长官是基本法确定的最终目标。现在一步一步往前走，正是向着这个目标推进。

　　[香港无线电视台记者]关于解释第三条，如果需要修改，需要行政长官向人大常委会提出报告。香港“民主派”人士认为，这不是解释基本法，其实是一个修改，是在政制发展当中多加一重阻碍。你如何看待这个意见？

　　 [乔晓阳] 我也注意到香港有舆论对这个问题有所担忧，认为不是释法，是“变法”。我想分几方面给大家介绍一下。首先讲一讲我们在什么条件下要进行法律解释。我们国家有一部《立法法》，这里面有明确规定，只有在两种情况下进行解释。第一，需要进一步明确法律条文的具体含义，这个法律条文有，但是一些具体含义还不够清楚，需要进一步明确。第二，法律制定了，又出现新的情况，怎么适用这个法律？法律依据在哪儿？这是《立法法》规定的，在这两种条件下要进行法律解释。

　　这里面有两个释法的例子，正好跟香港有关，而且正好属于两种情况，简单地说一下。一个就是1996年，全国人大常委会曾经作过一个关于国籍法在香港特区实施的几个问题的解释。这个就属于第二种情况，国籍法已经制定了，但是国籍法是不承认双重国籍的，而香港在回归前是允许双重国籍的。怎么来处理这个问题？因此作出关于国籍法在香港实施的解释。国籍法作为全国性法律，列入基本法的附件三，列入附件三的法律都是要在香港实施的全国性法律，所以必须要作出解释。

　　当时的情况，600万港人中有300万人有外国护照，面临回归时是当中国人还是当外国人的问题，因为我们不承认双重国籍。简单地说，这个解释就是按照国籍法，血统加属地的原则，凡是中国人，只要你在1997年7月1日不上入境事务处变更国籍，都认为你就是中国人。你口袋里的那本护照怎么办？照样可以拿着它作为旅游证件周游世界，但是在香港特区，在中国内地不享有英国领事保护的权利。以这个来化解双重国籍的问题，否则在香港将会引起巨大的社会震荡，特别是当时有人宣扬“九七大限”，很多人都害怕。国籍法解释安定了人心，保证了平稳过渡。

　　还有一个例子就是1999年对基本法第22条、24条的解释，主要是对24条第三项。那个条文里，香港永久性居民在内地所生的子女就是永久香港居民。但是它的立法原意是你成为香港的永久性居民以后所生的子女，而不是在内地所生的子女，在香港住满7年，成为港人之后所生的子女。但是那个在基本法条文里没有表述得十分明白，所以才会造成有167万人将涌进香港的问题。人大常委会根据立法的原意，进一步明确法律含义，把它解释出来。

　　这次释法也是属于第一种情况，就是明确具体含义，因为含义本来就是在条文当中，只是把它解释清楚而已，不是“变法”。关于释法与“变法”的说法，我也不是第一次听到。在1999年释法以后，2000年4月1号我到香港出席基本法颁布十周年研讨会，在我演讲以后，有人递上一张纸条，上面是这样写的“释法=修改？”我当时说释法不等于修改，释法是“1＋1=1”，修改是“1＋1=2”。

　　所以释法必须忠于立法的原意。我再举一个例子，3月30日在深圳与港区人大代表、政协常委在讨论“2007年以后”包不包括2007年的时候，他们当中很多人认为是不包括，但我说明了是包括以后，有人说那样，某某就高兴了，某某就不高兴了。我说释法就是要忠实于原意，不能因为谁高兴谁不高兴来决定，必须作出公正的解释。而且我讲了一句话，法律就是法律。在场的人说，法律就是六亲不认。

　　像1999年那次释法，如果不是因为法律条文本身的含义，不要说167万，就是267万，也不能释法。澳门基本法在同样一条里就讲了，成为澳门永久性居民以后所生子女才能成为澳门永久性居民，这一条跟香港基本法是同一条，但说得更清楚。

　　[UPI记者] 第一，中国的“一国两制”原则和中国的单一制国家的体制是不是有矛盾？两者是不是对立的？第二，您刚才提到关于如需修改，假如全国人大常委会或者香港行政长官觉得有必要修改才能修改，如果香港人民觉得有必要修改，他们有什么样的机制可以表述他们的要求？他们应该怎么做？

　　 [乔晓阳] 关于联邦制和单一制的问题，美国是联邦制，中国是单一制，单一制下面设立一个特别行政区，这正是“一国两制”的伟大之处，与单一制不矛盾。中央和香港特区的关系有两个层面，第一个层面就是一般的中央与地方的关系。比如刚才讲到地方没有自己固有的权力，权力都是中央授予的。另外有关“一国”的体现都是在单一制下的中央与地方的关系。还有一层就是“一国两制”下的中央与地方的关系，就是全国人大常委会授权香港有高度自治权，这个权力远远大于内地各个省、自治区、直辖市的权力。它的统一就是在一个国家下面的两种制度。

　　而且基本法也明确，香港不实行社会主义制度，保持资本主义制度50年不变，法律制度不变，司法制度，除了有了终审法院带来的变化以外，其他基本都不变。通过基本法来保证香港实实在在的搞资本主义。这两个跟联邦制是不一样的，联邦制的权力实际上是各个州授予联邦，把其他权力保留下来，没有给联邦的权力，都是在各自的州里面。

　　单一制是反过来的，地方没有权力，地方的权力是中央给的，这是一个根本的区别。如果说一定有“剩余权力”，这个权力也是在中央，基本法20条是这样规定的，香港特别行政区享有全国人大和中央政府给予的其他权力。也就是说在基本法已经授予的权力的情况下，如果特区有需要，但是你本身没有权，还要再由全国人大或中央政府授予。这和联邦制是不一样的。

　　第二个问题，是否需要修改，行政长官应向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会确定，这是解释的第三条。理由刚才已经说过了。至于说到是不是就是行政长官需要、人大需要，人民有这个需要怎么办？香港社会是多元的社会，香港民主需求是多样的，各个界别、各个方面都有不同的民主需求。

　　因此在香港发展民主，必须要有利益兼顾、均衡参与的问题。即便是将来普选，请注意基本法的第45条，提名委员会也是有广泛代表性的提名委员会，这也是体现均衡参与。人民有需要，行政长官有很多咨询机构，可以广泛的吸纳人民的需求，最后由他作为特别行政区的代表以及基本法规定向中央负责，他要向全国人大常委会提出报告，这个报告里应当反映出人民的诉求。

　　[联合早报记者] 您刚才解释了架这个桥的用心，但是香港有人担心这个桥架起的方向会带他们到他们不想去的目的地，中央政府怎样消除这个疑虑？香港中文大学做的一个调查显示，有58％受访者希望在2007年普选行政长官，请问北京方面如何看待香港市民这样的诉求？

　　 [乔晓阳] 法律解释的功能达不到你刚才提出的所谓2007年、2008年能不能普选的问题。法律解释是法律条文的延伸，跟法律条文一样，是反复使用、长期有效的。不可能在这个解释当中涉及这个问题，这个要通过进一步的政制发展的讨论，按照释法的四条。这个桥应当说架起来了，把程序搞清楚了，大家都在这个程序，也就是按照基本法的轨道向前进。至于你说达不到他们的目的，我不清楚到底这个目的是什么？如果还是说普选的话，基本法有规定，这是大家都追求的一个目标，而且基本法里明确规定了这个目标，这也是我们积极向这个方向努力的。

　　在我们追求这个最终目标的时候，有三个原则一定要遵守，也是基本法的规定，就是要从实际情况出发、循序渐进和均衡参与。这三个原则一定要和最终的目标结合起来考虑。我们并不回避民主的问题。这次修改宪法，就把政治文明写进了宪法。政治文明的核心就是民主与法治的建设。昨天《人民日报》发表了本人学习宪法修正案的一篇文章，题目就是《三个文明协调发展，入宪意义重大深远》，那里面阐述了我对民主、法治的看法。我这不是做广告。

　　记者招待会结束。

责编：张会玲