关于检查《土地管理法》实施情况的报告

央视国际 (2004年06月24日 16:48)

　　新华社消息：

　　

全国人大常委会副委员长盛华仁

　　委员长、各位副委员长、各位委员：

　　解决农业、农村和农民问题，是党和国家全部工作的重中之重，也是全国人大常委会今年的工作重点。今年四月，全国人大常委会按照增强人大工作实效、开创人大工作新局面的要求，紧紧围绕党和国家工作大局，围绕关系群众切身利益的问题，部署开展以“三农”问题为中心，从土地管理和耕地保护、落实各项农业政策措施、金融支农等三个方面进行执法检查和工作调研，监督和支持政府把有关“三农”问题的各项政策措施落到实处，以巩固和加强农业的基础地位，实现农业增产和农民增收，确保粮食安全。为此，由全国人大常委会部分委员、有关专门委员会委员、部分在地方工作的全国人大代表、机关工作人员等100余人，组成三个组、十二个小组，分别由三位副委员长带队，在国务院有关部门、新闻单位配合下，分赴十五个省、自治区，从五月初开始工作，历时一个多月。全国人大常委会还委托七个省(区、市)人大常委会对本省(区、市)的情况进行检查。中华环保世纪行组委会也配合开展了采访报道活动。这项工作到六月中旬已告一段落。现将有关情况报告如下。

　　一、 为什么要围绕“三农”问题开展执法检查和调研工作

　　近几年来，我国在“三农”方面凸显三大问题：一是耕地面积和粮食播种面积大量减少。据国土资源部和农业部统计，我国耕地面积1996年为19.51亿亩，到2003年减到18.51亿亩，七年间净减少1亿亩；粮食播种面积1998年为17.1亿亩，到2003年减到15亿亩以下，降到了建国以来最低水平。二是粮食产量连年下降。1998年粮食总产曾达10200亿斤以上，2002年降到9100亿斤，2003年又降到8600亿斤，降到了十四年来最低水平，人均粮食占有量也由1998年的825斤，降到2003年的667斤，降到了二十二年来最低水平。三是农民增收缓慢，城乡人均收入差距扩大。从2000年到2003年的四年中，全国农民人均纯收入分别只比上年增长2.1%、4.2%、4.8%和4.3%，与“十五”计划年均增长5％的目标相距较大；农民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比分别为1∶2.78、1∶2.90、1∶3.11和1∶3.24。对于“三农”的严峻形势，党和国家早已察觉并高度重视。胡锦涛总书记在去年底召开的中央经济工作会议上明确指出，要把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重；明确要求必须始终重视农业的基础地位，始终重视严格保护耕地和保护、提高粮食综合生产能力，始终重视粮食主产区和种粮农民的利益，始终重视增加农民特别是种粮农民的收入。今年元旦前夕，党中央发出了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，即深受广大农民拥护的 1号文件，要求坚持“多予、少取、放活”的方针，力争实现农民收入较快增长。温家宝总理在《政府工作报告》中讲到2004年任务时，明确提出要采取更直接、更有力的政策措施，加强农业，支持农业，保护农业，努力增加农民收入，并具体提出六条政策措施。在此前后，国务院三次召开各省（区、市）省长（主席、市长）会议，专门研究部署“三农”工作。在今年三月召开的农业和粮食工作会议上，温家宝总理又提出促进粮食生产的八条政策措施。他郑重指出：“国以民为本，民以食为天。十三亿人口的吃饭问题，始终是我国一件头等重要的大事”。“任何时候都要立足于国内解决粮食问题，这是我们的基本方针。”要求“各省(区、市)都要确保本地区基本农田不减少、粮食播种面积不减少、粮食产量不减少，确保本地粮食供给稳定、市场稳定”。

　　4月28日，吴邦国委员长在部署围绕“三农”问题开展执法检查和工作调研会议上指出，粮食安全问题、农民增收问题，关系到党和国家工作的大局，关系到改革发展稳定的大局，关系到农民的切身利益，中央明确这是今年工作的重中之重。这也是今年人代会期间代表们反响最大、普遍关心的热点问题。因此“三农”问题理应成为今年全国人大常委会执法检查和工作调研的重点。这既是依法履行监督职能，也是对国务院工作的支持。我们就是在这样的形势、背景和指导思想下，开展这次执法检查和工作调研的。

　　二、关于土地管理、落实农业政策和金融支农的基本情况

　　我们从执法检查和工作调研中了解到，党中央、国务院有关“三农”问题的一系列重要指示下达后，各地方、各部门已引起普遍重视，中央的各项农业政策措施正在逐步得到落实，乱占滥用土地、耕地大量减少的势头得到初步遏制，土地违法案件正在陆续查处，农民种粮积极性明显提高，粮食的播种面积和产量有望回升，农业生产形势出现转机。实践证明，中央的政策措施是及时、正确、有效的。当前应继续予以关注的主要是以下几个问题：

　　（一）关于土地管理和耕地保护问题

　　新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）自1999年施行后，国务院依法核定并批复了各省（区、市）的土地利用总体规划，确定到2010年我国耕地保有面积为19.2亿亩。但到2003年底，耕地面积已降至18.51亿亩，降到了2010年耕地保有量底线以下。规划还要求，到2010年我国基本农田面积必须达到16.28亿亩，而目前基本农田划定面积已经接近这个底线。这些年来，各地违反土地管理法和《基本农田保护条例》，大量占用耕地特别是占用基本农田，随意调整已划定的基本农田保护区，突破土地利用总体规划的情况时有发生，有的还十分严重。对保护耕地质量也缺乏足够重视。

　　一是开发区设立过多过滥，占用了大量耕地。前一时期，违规设立的开发区遍布各地，不仅省、市、县（区）三级有，甚至不少乡镇和一些村也有。据国土资源部不完全统计，在这次清理整顿之前，全国开发区多达6015个，规划面积3.54万平方公里，其中相当数量是耕地，而且有的是高产农田。开发区的规划面积已超过现有城镇建成区面积的总和。我们所去的山东、浙江等省，都是开发区设立过多的地方。山东省的开发区多达990个，规划面积4870平方公里（相当于730万亩）；浙江省的开发区也多达758个，规划面积4574平方公里（相当于686万亩），两省的开发区个数、规划面积都分别超过全国的十分之一。

　　二是城市建设占用了大量耕地。这次执法检查和调研中看到，不少城市违反城市总体规划，追求时尚，相互攀比，不切实际地建设宽马路、大广场、大草坪、主题公园，有的还盲目扩建大学城、行政中心，这种情况在各级城市中相当普遍。据对22个省（区、市）的不完全统计，截至2003年初，在建和拟建的大学城有46个，占地面积超过40万亩。一些地方为改善投资环境，竞相兴建高尔夫球场，初步统计，目前全国已建、在建和拟建的高尔夫球场多达306个，遍及26个省（区、市），占地面积48.8万亩，其中也占用了不少耕地。更有甚者，有的以建大学城和高尔夫球场为名，大搞房地产开发。这与我国人口多、耕地少、家底薄的基本国情极不相符。

　　三是因调整农业结构减少了粮食播种面积。前些年，在粮食供需总量平衡、丰年有余的情况下，一些地方进行农业结构调整，对提高农业综合效益、增加农民收入起了积极作用。但同时也造成粮食播种面积减少。有些地方占用基本农田种植果树、经济林，还有的挖塘养鱼。据国土资源部统计，近几年内，因建设用地、房产开发、结构调整等共占用优质良田达1300万亩，其中相当部分已很难恢复种粮。

　　四是生态退耕也退了一些不该退的耕地。退耕还林还草是党中央、国务院为保护生态制定的一项重大战略，方针是正确的，实践效果也是好的，尤其是西部地区的效果十分明显。这些年，退耕还林主要退的是25度以上陡坡耕地，15－25度生态地位重要、水土流失严重的坡耕地，还有一部分是15度以下严重沙化和石漠化耕地。但退耕还林的具体实施规划没有跟上，实际操作中把握不严，致使少数地方为了得到退耕的政策实惠，把不该退的耕地也退了一些。

　　五是现有耕地中有灌溉设施的保收农田比例较低，水土流失、养分不平衡、耕作层和肥力退化、农田污染等问题十分突出，耕地总体质量偏低。

　　根据国务院的统一部署，近几个月，各地对违规设立的开发区进行了清理整顿，现已上报撤销的开发区3763个，核减规划面积1.4万平方公里，退回土地面积1600多平方公里，复垦土地面积1100多平方公里。山东省决定撤销开发区739个，核减规划面积3770平方公里，分别占原来总数的74.6%和69.2%。浙江省已决定撤销各类开发区624个，县级及以下开发区全部撤销，核减规划面积3490平方公里，分别占原来总数的82.3%和76.3%。各地对违法违规占地的案件正在进行查处。但我们也了解到，目前在清理整顿中，思想认识还很不统一，甚至有一些消极情绪。现在，无论东部、中部还是西部地区，对占用土地的欲望都非常强烈。他们担心停止批地会错过发展机遇，提出不要搞一刀切，要求早点解除冻结令。一些领导同志对违法违规案件也往往认为是“出于公心，为了发展”，处理时狠不了心，下不了手。我们认为，如果在思想认识上不能尽快统一到党中央、国务院的方针政策上来，就不可能正确汲取教训，非但不能下决心纠正偏差，而且还会等待观望，那么近期治理整顿的成果就难以巩固，违规设立的开发区极有可能反弹。这应当引起足够重视。

　　（二）关于粮食问题

　　近几年粮食连年减产，分析原因主要有两个：一是耕地和粮食播种面积不断减少，二是农民种粮积极性不高。党中央、国务院的一系列重大决策和措施实施后，情况正在发生变化。从这次所去的15个省、区来看，各地对国务院关于向种粮农民直接补贴、良种补贴、农机购置补贴、减免农业税和稳定农业生产资料价格、实行粮食最低收购价、对粮食购销体制进行改革等各项政策措施，凡由中央财政承担的部分，已经或正在落实到位。目前13个粮食主产省安排粮食直补和良种补贴资金113亿元，其中7个省区已基本发放到户；12个粮食主产省减免农业税191亿元，也已落实到户。中央的各项政策措施基本做到了不流失、不缩水、不走样，政策实惠正在兑现到农民手中。不少省区如浙江、陕西、宁夏等还用地方财政增加了补贴额度或扩大了补贴范围。我们所到之处，看到农民种粮积极性普遍开始回升。根据农业部分析，当前粮食生产呈现三个态势：一是夏粮收成高于去年已成定局，二是秋粮播种形势好于夏粮，三是主产区粮食发展势头较为强劲。检查组和调研组所去的省区，粮食播种面积、粮食总产都能按照国家提出的要求加以落实，有的还提出了高于国家要求的奋斗目标。据目前的情况看，今年全国粮食播种面积有望达到15亿亩以上，如果各项政策措施进一步落实到位，夏秋之间不发生严重的自然灾害，粮食产量达到国务院要求的9100亿斤是有希望的。

　　从这次检查和调研的情况看，制约粮食生产的因素主要有以下几个：一是确立稳定长效的农业政策问题。现在基层干部和农民最关心的是政策能否稳定，他们担心粮食一少，好政策就来了；粮食一多，好政策又走了。因此，迫切要求国家确立有利粮食增产和农民增收的稳定长效的政策体系和运作机制，保护农民种粮的积极性。二是有效解决种粮比较效益低的问题。尽管国家采取了支持种粮的政策和实行粮食最低收购价的措施，但种粮与种其他经济作物相比，效益还是偏低。已进行农业结构调整的地区，农民已经得到实惠，如果没有政策支持，很难再改种粮食。三是农业生产资料价格上涨的势头虽已得到遏制，但确保稳定农业生产资料价格，还有赖于对其原材料、电力和运输等价格实行优惠，如果生产化肥、农药、农膜、农机等农资产品的企业长期处于无利甚至亏损状态，这些企业将失去生产积极性。四是农田水利基础设施老化失修，灌排条件差，需要更新改造，而农村自身筹资筹劳难度增大，亟待解决资金来源。五是农村科技推广体系不健全，经费无保障，技术人员流失严重，依靠科技兴农尚未有效解决。

　　在金融支农方面，目前八个省市正在进行深化农村信用社改革试点，效果是好的。但金融支农也还存在一些问题，突出的是信贷投入不足，贷款难仍然是制约农村经济发展的重要因素之一。主要表现在：一是信用社和银行尚未成为农户贷款的主渠道，据调查分析，现在农户贷款只有四分之一来自信用社和银行，四分之三来自民间资金；二是农民用于简单再生产如购买农业生产资料的小额贷款满足程度较高，用于扩大再生产如种养大户、龙头企业的贷款满足程度较低；三是东部发达地区农户贷款相对较易，而中西部欠发达地区农户贷款较难。从深层次看，现行的农村金融体制、机制和政策还不适应农业发展需要。现有的农村信用社尚难发挥金融支农“主力军”作用；国有商业银行已撤离农村，贷款权上收，基层分支机构对农户存而不贷；农业发展银行业务范围窄，没有起到政策性银行应有的作用；农业大户和农村企业贷款缺少担保、抵押和分散风险的机制，加之农业保险尚未起步，影响了金融机构开展农业贷款的积极性；民间借贷活动缺乏必要的组织和引导。这些问题，都亟待进一步研究解决。

　　关于落实各项农业政策情况和金融支农情况，农业政策调研组和金融支农调研组将作全面系统的报告。

　　（三）关于被征地农民补偿安置问题

　　征用农村集体土地，必须依照土地管理法所规定的程序办理，必须依照法定的标准给予农民合理补偿和妥善安置。但这方面还存在着一些问题，侵害农民利益的现象较为普遍，农民反应强烈。

　　当前，拖欠、截留、挪用征地补偿安置费的现象较多。截止今年2月份，全国共查出拖欠农民征地补偿安置费达98.8亿元，现初步落实清欠措施的仅有59.9亿元。河南省清查出拖欠农民征地补偿费10.55亿元，已偿还7.25亿元，尚欠3.3亿元。据国土资源部反映，湖北襄荆高速公路的征地补偿费，被有关部门层层克扣截留达45%。还有的地方农民土地被征用后，没有办理征地手续，农业税也没有按规定核减。例如，小浪底水库1999年正式蓄水，淹没区的8.6万亩耕地一直未办土地征用手续，农民的耕地因此无法核减，至今还需计缴农业税，地方政府和农民意见都很大。一些地方反映征地补偿标准偏低的问题，也需认真研究。被征地农民的安置问题有待进一步落实。目前有些地区设法筹集资金对农民进行技能培训，帮助这些农村劳动力向城镇转移，使其尽快就业，这种做法是好的。东部经济较发达地区正在就建立失地农民社会保障制度进行试点，尽管发放的金额还不高，覆盖的范围比较窄，但也是一种积极的探索。而多数地区的失地农民仍然仅能得到一次性的补偿安置费，这笔钱花完后，农民生计将难以保障。这个问题如不能得到妥善解决，将成为影响社会稳定的一个重要因素。

　　（四）关于土地出让金的使用问题

　　现在，因为土地征售之间价差较大，以地生财已经成为一些地方征用农田、经营土地的重要驱动力。土地出让金的纯收入，过去主要用于城市建设，对改善城市环境、加快城市基础设施建设起了积极作用。但随着经济的发展，一些地方出让土地获得的收益越来越大。据有关部门统计，1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元，扣除成本后的纯收入约在四分之一。这些收入并未纳入本级财政预算，成为一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。据调查了解，有的省、市土地出让金收入超过了同级同期的财政收入，而对这部分资金使用又缺乏严格的监督管理。如何合理使用土地出让金，也是一个亟待解决的重要问题。