银监会只是第一步 金融改革三个问题绕不开

央视国际 (2003年03月15日 15:45)

　　南方周末消息：货币政策以何种方式来实现？银行监管以何种方式来落实？它如何避免双重身份——既是市场监管者，又是国有金融机构的所有者——的硬伤？

　　■成立银监会后，货币政策应依靠市场化的政策工具而不是依靠放松或加强银行监管力度来实现；银行监管如果出现失误，也应无法继续依靠随意增加货币供给去填补窟窿

　　■希望中央银行能够直接对人大负责，货币政策委员会能够从目前的咨询议事机构提升为决策机构，并通过规范的投票表决方式进行决策

　　■银监会如果既作为市场监管者，同时又是国有金融机构的所有者代表，那么如何保证各类市场主体间的公平竞争将成为一个大问题

　　■金融机构不改革，单纯依靠加强金融监管只能是事倍功半，我们已经错过了改革的最佳时机，就目前情况而言，与国有银行改革相比，大力发展民营银行可能更加重要

　　银监会来龙去脉

　　南方周末：您是最早提出银监会设想的官方学者，虽然一波三折，但是决策层最终还是接受了你们的建议，您能否介绍一下设想变成现实的过程？

　　魏加宁：我在2000年秋季就“发达国家金融管理体制改革的最新动向”撰写了一份内部研究报告，主要归纳了三条：一是加强中央银行的独立性；二是货币政策职能与银行监管职能相分离；三是银行监管、证券监管与保险监管走向统合监管。

　　2001年初，国务院发展研究中心根据国务院领导指示准备认真研究一下金融改革与金融安全问题。研究重点尚未确立的时候，全国金融工作会议筹备小组办公室组织了9个研究小组，并委托发展研究中心来专门研究入世以后我国金融监管部门之间的协调与合作关系问题。于是，课题组将两件工作合二为一，在2001年里集中力量重点研究金融监管体制问题。

　　在国内调研和出国考察的基础上，课题组提交了一系列研究报告，其中的一份内部报告提出了货币政策职能与银行监管职能适度分离的建议，并就分离方式提出了左、中、右三种方案，即所谓金融部（委）、银监会和银监局三种模式。作为报告执笔人之一，我本人更倾向于中间方案。尽管如此，我们还是客观地比较了三种方案的利弊得失。从后来的情况看，在职能分离问题上似乎分歧并不大，讨论的重点集中在银监局和银监会两种方案上。

　　至于中央最后是如何论证和决策的，我既没有参加过论证，更没有参加过决策。

　　南方周末：银监会的成立意味着货币政策职能与银行监管职能的分离，这对货币政策和银行监管有何好处？中央银行与银行监管部门之间应当如何协调配合？

　　魏加宁：首先从理论上讲，货币政策职能与银行监管职能在本质上有许多重要区别，货币政策属于短期政策，是中央银行的职责所在，应当能够灵活善变；而银行监管属政府行为，应当持之以恒，绝不能够搞运动似的忽紧忽松。这两个部门的要求也大不相同，前者要求在把握经济运行走势时能够思维敏锐、反应灵活；而后者则要求执法严格、刚直不阿。

　　二者相对分离，其好处之一就是可以防止货币政策与银行监管的同步振荡，有利于二者专业化水平的提高。一方面，货币政策应当更多地依靠公开市场操作等市场化的政策工具来实现，而不能依靠放松或加强银行监管力度来实现；另一方面，银行监管如果出现失误，也无法继续依靠随意增加货币供给去填补窟窿，粉饰太平。

　　当然，实行两种职能分离以后，应当特别注意在部门内目标冲突转变为部门间冲突后，一方面要加强部门间的信息共享和协调合作，防止部门间扯皮现象；另一方面也要求上一级领导加大对金融相关部门（不仅是中央银行和银监会之间，而且还有其他金融相关部门）之间的协调力度，最好能建立一个相对稳定的协调机制。

　　此外，货币政策职能与银行监管职能分离以后，中央银行应当像国外同行那样，不仅对商业银行要进行检查，而且应当对所有在中央银行开户、与中央银行有交易行为的金融机构都进行检查，要把握包括货币市场、债券市场、股票市场甚至保险市场在内的整个金融市场的动向和资金流向，维护金融市场的稳定。但是这种检查与监管不同，它只需要了解市场真实情况，而不需要对监管失职承担责任。

　　同时，在制定和执行货币政策时，不仅要考虑商业银行的安全与利益，而且也要考虑所有金融机构的安全与利益，还要考虑到产业界和企业的利益，要从国民经济的整体利益出发考虑货币政策的走向。并且，根据以往泡沫经济的教训，央行在把握价格走向、考量货币供给时，也不仅要考察商品价格的走势，而且要时刻注意观察资产价格的走势。

　　银监会只是第一步

　　南方周末：成立银监会是否意味着中央银行独立性问题已经得到解决？

　　魏加宁：如何加强中央银行的独立性、规范货币政策决策机制，这是成立银监会以后的下一个突出问题。多年来，我们在接待外资金融机构的专家时，经常被人家问起我们的货币政策是如何制定的，都有哪些部门和人员参与，我们常常无言以对。

　　其实，在中央银行独立性问题上，国内外学术界早已达成共识，这已经成为现代金融学的一个基本常识。

　　国外学者对许多国家过去几十年通货膨胀史的计量分析表明，中央银行的独立性与通货膨胀之间存在着明显的负相关关系，而与经济增长之间却无明显关联。而我则认为，不仅是通货膨胀，就是通货紧缩恐怕也与中央银行的独立性有着某种内在的联系。一个相对独立的中央银行有利于保持货币币值的稳定，从而为经济的持续快速发展提供稳定的宏观经济环境。

　　此外，为了应对人民币升值压力，我们必须建立起必要的防护机制。1985年，一些发达国家曾经通过著名的“广场协议”压日元升值，当时日本中央银行在大藏省的管辖之下缺乏应有的独立性，因此没有任何回旋余地，只好俯首听命。在日元大幅升值以后，日本经济因出口受阻出现衰退，日本中央银行不得不采取放松银根政策以刺激经济，结果，大量过剩资金流向股市和房地产市场，导致泡沫经济，贻害至今。我想，这恐怕也是日本近年来积极采取措施来加强中央银行独立性的一个不能明言的深层次原因。

　　三个绕不开的问题

　　南方周末：银监会成立以后，除了加强中央银行独立性、规范货币政策决策机制以外，下一步的金融改革还有哪些主要的事情要做？

　　魏加宁：我想至少有以下几件事情是绕不开的。

　　首先是金融工委的转型问题。

　　按照现在的方案，金融工委将并入未来的银监会，这样做可能也会有问题。银监会如果既作为市场监管者，同时又是国有金融机构的所有者代表，那么如何保证各类主体之间的公平竞争将成为一个大问题。作为不成熟的个人看法，我认为金融工委转型为与国资委相似的金融资产管理委员会，既管人又管资产，可能更合适一些。

　　其次是金融工作中的中央与地方关系问题。

　　这是我国长期以来一直未能解决好的一个难题。由于我们一直未能搞清楚在金融监管及其他金融工作中，中央与地方的关系究竟应当如何处置、如何进行合理分工，尤其是如何发挥地方政府的积极性问题，所以，这些年我们在金融工作中始终面临着一种矛盾状态：一方面，所有金融机构的市场准入与日常监管工作都必须由中央银行总行或监管部门总部来作决定，不仅信息链过长，信息传递过慢，信息失真较大，而且日常监管力度逐级衰减，一旦有事又远水解不了近渴。另一方面，在现有行政司法体制下，化解金融风险等项工作又不得不需要地方政府各部门的密切配合，又不得不由地方政府财政担保去从中央银行获取再贷款。因此中央与地方在利益与风险及责任之间存在着明显的不对称性。这个问题如果得不到彻底解决，金融风险仍将难以有效控制。

　　三是金融机构改革及不良资产处置问题。

　　根据改革开放多年来之经验，如果政府自己不改革，中央银行自己不改革，那么金融机构就不可能改好。道理很简单，第一，如果某个县里一家小小的信用社，其市场准入和退出以及日常监管都要由远在北京的人民银行总行说了算的话，你怎么能够指望它改好呢？第二，如果任何一家金融机构即使经营状况再差都可以通过人民银行发放再贷款的方式来解决问题的话，它又何必去改好呢？

　　但另一方面，金融机构不改革，单纯依靠加强金融监管只能是事倍功半。因此，抓紧金融机构改革也是下一步改革的当务之急。

　　关于不良资产的回收和处置问题，这在很大程度上受到现行经济体制、行政体制甚至是司法制度方面的制约。并且，自金融资产管理公司成立以来，有几个关键事情我们一直没有搞清楚，一是资产管理公司的主要目标到底是什么？是拯救国有企业，还是拯救国有银行，还是拯救政府自己？二是衡量金融资产管理公司业绩的指标到底是什么？没有标准就容易让人无所适从，处置快了，可以说你流失国有资产；处置慢了又可以批评你工作效率不高。三是资产管理公司没有明确的出路，这就很难避免短期行为。

　　不过，关于处置不良资产，我最担心的还是财政部门至今尚未做出兜底准备，如果等到通货膨胀再起，财政风险突破临界线之后再出资解决不良资产问题，那将无异于火上浇油。

　　最后，就目前情况而言，与国有银行改革相比，大力发展民营银行可能更加重要。因为根据我国企业改革的经验，过去20多年，我们实际上是在国有企业尚未有根本性改革之前，首先发展起一大批非国有企业。如今，非国有企业已经能够撑起“半壁江山”，能够支撑经济增长了，所以现在推进国有企业改革就比较容易一些，对经济发展的冲击也会比较小些。然而，在金融领域尤其是银行领域则不同，国有金融机构、国有商业银行目前仍然占据着垄断地位，正如某著名金融专家所指出的，等到非国有金融机构、非国有商业银行发展起来再去改国有金融机构和国有商业银行又来不及了，因为现在离WTO过渡期结束和全面开放金融市场的最后期限已经没有多少时间了。所以当务之急是要双管齐下，一方面加快国有金融机构改革，另一方面则要大力发展非国有金融机构。

责编：于冰