把扩内需作为新阶段改革基本目标

　　从过去几个月的经济指标看，宏观经济已经企稳，经济复苏的迹象增多，这表明中央推出的保增长政策已初现成效。下一步的重点应当放在消除体制机制中深层次的矛盾与问题方面，其中，内需不足是所有矛盾的聚焦点。如何有效地扩大内需，不仅决定了短期内进一步提高应对危机政策的效果，而且决定了中长期内推进经济增长方式转型的进程。为此，要把扩大内需作为新阶段改革的基本目标。

　　改革目标需作战略性调整

　　从十余年扩大内需的实际看，寄希望于一些政策调整和局部改革，恐怕难以真正启动内需，尤其是刺激居民消费。其根源在于，中国的发展阶段已经发生重大变化。

　　30年前，中国还处在生存型阶段，“过去我们讲先发展起来”（邓小平，1993年），当时的首要任务是释放社会生产力，增加社会产品供给，解决社会的温饱问题；在高速发展30年后，改革这一目标基本完成，中国已经进入发展型社会。但“发展起来以后的问题不比不发展时少”（邓小平，1993年），其中促进人的发展已成为新阶段的首要任务。发展阶段的变化带来的发展目标的变化，要求改革目标作战略性调整。只有把扩大内需作为新阶段改革发展的目标，并且由此设计改革的新思路和新策略，才能真正破解这个关涉全局的难题。

　　基于我国改革的渐进性，社会发展阶段的变化也是渐进的，这决定了我国改革目标的战略性变化并不是突然之间提出的。事实上，10年前为了应对亚洲金融危机，我国就提出了扩大内需的目标，然而这更多的是从短期政策角度考虑。随着外需的恢复，扩大内需并没有放在应有的位置。此次国际金融危机，迫使我们重新思考扩大内需在改革中的重要位置。

　　第一，从外部市场看，短期内外部市场的恢复恐怕比较困难，外需萎缩有可能持续较长时期。即便外需开始恢复，但其需求结构也将发生较大变化。因此，要从中长期角度思考扩大内需的战略。未来即便外需得到有效恢复，还是要把扩大内需作为新阶段改革发展最重要的战略；第二，从转变经济发展方式看，只有把经济增长建立在内需的基础上，扩大最终消费需求，带动相关需求，降低对外部市场的依赖，才能有效转变经济发展方式，增强经济发展的协调性和可持续性；第三，扩大内需要与促进人的全面发展直接相连。我们提扩大内需，不能仅限于经济领域，必须站在“以人为本”的高度来思考。扩大内需的关键是扩大消费，而消费的最终目的是为了促进人的发展；第四，扩大内需是实现共享式发展的重要途径。只有扩大内需才能实现共享式发展，当投资的目标是为了出口时，国内居民事实上没有享受到经济发展的成果。

　　由此看来，把扩大内需作为新阶段改革发展的基本目标，既可以确定发展的导向，又可以为推进全面改革提供一个明确的目标。

　　体制需要全面创新

　　当前，我国实施积极的扩大内需战略，具有较好的时机与条件。随着各级政府一系列应对危机政策效果的逐步释放，我国宏观经济形势趋稳，保增长政策成效初现；消费增长速度有提高的趋势，消费对经济增长的拉动作用正在显现；外部市场对我国产生的压力越来越大，形成明显的“倒逼改革”态势。但是，要抓住这个时机，必须推进政策调整和体制创新，有效处理四个方面的关系，做到“四个避免”：有效处理投资和消费的关系，避免投资增长快而消费增长慢；有效处理政府投资和民间投资的关系，避免政府投资增长而民间投资萎缩；有效处理扩大内需和产能过剩的关系，避免形成新的产能过剩；有效处理扩大内需与体制改革的关系，防止国进民退，避免旧体制的回归。

　　在短期的政策调整方面，主要有三个内容。第一，尽快启动民间投资。以政府“放债”为主要推动力的扩大内需难以持续，需要尽快启动民间投资。如果政府投资不能对民间投资产生积极的带动作用，投资以及整个经济回升的可持续性将难以保证。要从影响民间投资增长的关键因素出发，对症下药。一是国际金融危机严重影响国内外投资者信心和投资能力，为此需要实施积极的减税让利政策，这一政策应更多地向中小企业和民营企业倾斜；二是在公共服务投资门槛较高的情况下，民间资本投资空间缩小，为此需要加大服务业的开放度；三是政府投资在一定程度上对民间投资产生“挤出效应”，为此需要约束规范政府投资范围，充分发挥财政的乘数效应。

　　第二，加大农村基础设施投资力度。从农村发展角度看，城乡基础设施建设是加快城市化发展的重要条件，政府应将财政资金更多地投入到县乡农村基础设施等领域。从中长期看，至少可以在四个方面发挥积极作用：消化国内过剩产能，改变传统过度依赖外部市场的消化方式；缩小城乡基础设施差距，推进城乡协调发展；充分吸纳农村劳动力，解决农村劳动力就业问题；无论是以现金形式还是消费券形式来吸纳农村劳动力，都将直接扩大农村消费。

　　第三，把扩大消费的政策重点放在需求方。扩大消费关键在于补贴需求方，尤其是增加中低收入群体的收入水平，构建完善的社会保障体系。鉴于我国收入群体的多样性、复杂性和关联性，逐一的分项政策不具有可行性，应统筹安排，整体布局，制定并实施“居民收入和消费增长规划”。例如，用5年左右的时间使我国居民消费率达到原来“十五”规划所确定的目标，即50%；再用5年左右的时间，到2020年使居民消费率提高到60%左右。

　　在中长期的体制创新方面，至少需要在以下几方面取得突破。一是打破垄断，推进要素市场化改革，扩大民间投资。例如，金融等高端服务业的投资应该加快放开，吸收民间资本参与投资。这既有助于解决行业发展问题，也有助于解决就业问题；再例如，目前投资最大的领域是铁路，但铁路的垄断程度也是最高的。在路网、价格、车辆调动等各个环节受到控制的情况下，民间资本是不可能也不愿意进入的，由此限制了民间投资，也对扩大内需造成不利影响；二是推进收入分配体制改革，改变“三个集中”的倾向。目前在初次分配中存在“三个集中”的倾向：从社会和政府角度看，财富不断向政府集中；从劳方和资方角度看，财富不断向资方手中集中；从普通行业和垄断行业角度看，财富不断向垄断行业集中。扩大内需，关键在于推进收入分配体制改革，完善收入分配制度，扭转“三个集中”的趋势，重点是着力提高两个比重，即居民收入在国民收入分配中的比重与劳动报酬在初次分配中的比重；三是把城乡制度一体化作为扩大农村需求的制度基础。未来较长时期内，城镇化仍然是我国扩大内需的主要动力。当前制约城镇的核心是城乡二元的制度安排，因此扩大内需必须推进城乡制度一体化；四是完善扩大内需的财税金融体制。要尽快把生产型财税体制转型为公共财税体制，把重点用于扶持生产的金融体系改造为重点用于扶持消费的金融体系。

　　加快推进政府改革与自身建设

　　加快推进政府改革与自身建设是最为重要的体制保障。如果政府不从根源上认识到社会发展阶段的变化，并且适应这个阶段变化调整政府目标，那么，要改变GDP政绩观就很困难。只有在政府理念变化的基础上进一步转变政府职能，约束政府利益，理顺政府行为，增长方式的转型才能取得实质性突破。

　　例如，短期内要约束政府消费，防止挤占民间消费。政府消费占总消费的比重持续上升，在一定程度上扭曲了总消费结构，改变了社会消费行为以及企业的投资行为，也为行政成本的扩张创造了空间，使扩大内需的政策目标在实践中走形变样。因此，在扩大内需的进程中，重点是有效约束政府消费，降低行政成本。再例如，要突出强调政府在基本公共服务体制建设中的主导作用和主体地位。扩大内需的一个重要制约因素就是基本公共服务体制的不健全。如果各级政府不能在未来五年内初步建立基本公共服务体制，居民消费率恐怕还会进一步下降。（匡贤明 作者系中国（海南）改革发展研究院公共政策所副所长）

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