适应环境变化的改革优先顺序如何安排

　　随着社会发展阶段的提升和社会矛盾的变化，改革也进入新阶段。与此同时，由于多种因素，改革也面临着相当复杂的环境。在这样一个背景下，如何从环境变化的实际出发选择合理的改革策略，就显得十分重要。

　　1、四大因素影响改革环境变化。

　　(1)改革的社会共识发生了变化。同以往相比，当前改革的社会共识有明显的变化。这体现在：

　　首先，对改革的质疑有所增多。由于某些传统意识形态因素的影响和改革的不到位，近几年对改革的质疑有所增强。其中，重要的问题是如何客观分析新阶段面临着的资源环境问题、贫富差距问题、腐败问题等。

　　其次，改革的信心不足。在改革进入利益关系全面协调阶段，并且在下一步不得不进行一些局部性政治体制改革的时候，改革能否取得重要进展，对此相当一部分人信心不足。

　　再次，改革缺乏合力。由于利益的多元化和社会结构的分化，现在一项改革措施出台，有的支持有的反对，这和过去出台一项改革措施的状况有很大的不同，改革的合力在减弱。

　　(2)改革发展开始步入“高成本”时代。这主要体现为：资源环境的成本加大、要素价格在提升、劳动力成本上升和经济全球化红利的缩减。

　　其中，就经济全球化红利缩减而言，利用廉价的劳动力来增强制造业出口能力的红利明显缩减，能源、原材料价格的上涨的红利在逐步缩减，发达国家尤其是美国在全球配置金融资源的红利也有所缩减。在经济全球化的新背景下，我国的改革发展开始步入一个高成本时代。以往30年坚持的“低成本、高增长”的路子很难继续走下去，必须依靠改革寻求一条可持续发展的新路子。

　　(3)社会转型的速度加快。这表现在公民社会的发展趋势增强，并且社会矛盾和社会危机因素增多。我国由生存型社会开始步入发展型社会，社会矛盾增多、社会危机因素增多，是一个不可避免的趋势。

　　(4)我国深度参与经济全球化。这只要体现为：我国经济全面融入全球化、国际经济影响中的“中国因素”在增强。

　　2、改革优先顺序的安排。改革的顺序安排应该同上述分析的诸多改革环境变化相适应。

　　这涉及到：第一，改革不是“想怎么改就怎么改”，要基于国内外环境变化，尤其是宏观环境的变化；第二，改革顺序的安排应当是优先解决容易的和能够带动全局的事情，以此为切入点，逐步推进；第三，根据现实情况，要改变过去以微观层面为主的改革方式，更多地侧重宏观层面的改革；第四，改革优先顺序的安排要从基本国情出发，沿着从经济、社会到政治的路径，以经济社会改革为主，逐步推进相应的政治层面改革，由此推进全面改革。

　　(1)短期内主要是推进资源要素价格改革和垄断行业改革。首先，理顺能源价格。从现实情况看，如果没有大的宏观经济波动，应当在今年底或明年推进能源价格改革，并逐步同国际接轨。在当前石油维持在100美元上下的价格水平及国内CPI有所下降情况下，这是推进能源价格改革一个比较好的时机。

　　其次，理顺粮食价格。当前，我国粮食95%或者略高于95%是可以自给的，但长期处于“脆弱的紧平衡”状态。总体来说，粮食的主要矛盾不是总量问题而是结构问题。目前国内外粮食价格存在很大差距，要尽快实现粮食价格的国际对接。这既有利于提高农民种粮的积极性，又有利于统一粮食市场的形成。

　　再次，推进垄断行业改革。垄断行业的改革和能源价格改革是紧密联系在一起的。能源价格管制一旦放开，垄断行业改革应当加快推进。

　　(2)中期内改革主要是财税体制改革和金融体制改革。关于财税体制改革。现行财税体制存在着几个突出问题：一是与资源环境的矛盾；二是财税体制对民生的关注还不到位；三是税负太高；四是财政的透明度不高。

　　新阶段的财税体制改革应当有三个重要目标：一是改革导向问题，要由经济建设型财政全面转向公共服务型财政；二是要解决财政税收的体制机制安排；三是把过高的税收逐步降下来，降到一个相对合理的水平。

　　当前，财税体制处在改革的关键时期。它不仅是市场化改革的关键因素，而且也是转变经济发展方式的关键因素。加快新阶段的财税体制改革，是未来几年需要尽快解决的问题。

　　关于金融体制改革。金融体制改革主要涉及三个方面：一是金融市场化程度还需要进一步提高。尤其利率市场化、汇率自由化程度需要与我国新阶段的国内外环境相适应；二是通过金融体制改革化解经济风险。如果能有效地解决金融风险，就能够在相当大程度上化解处于经济社会发展拐点上的经济风险；三是优化金融治理结构。当前，如何建立有效的金融治理结构仍然是一个重大问题。

　　(3)长期内改革主要是完善社会管理体制和实行积极主动的对外开放。关于社会管理体制改革。这包括以下几个方面的改革：一是基本公共服务均等化及其体系、体制的建设问题；二是事业机构改革问题。要把社会管理体制和基本公共服务均等化联系在一起，使现有的事业机构逐步去行政化，主要服务于基本公共服务；三是实现以城乡统筹为重点的制度统一。这主要涉及土地制度和基本公共服务制度。尽管土地制度在近期难以推进，但城乡统一的基本公共服务制度应该有可能尽快建立。

　　关于积极主动的对外开放。我国是一个开放大国，对国际经济具有至关重要的影响。在这个背景下，以往提倡的招商引资、出口导向等战略需要转型：一是“走出去”是个大战略，需要在制度安排、政策选择上有一套支持企业“走出去”的重要措施；二是抓住机遇，适时推进人民币国际化进程。要抓住这个机遇，使人民币在未来一定时期成为东亚区域的主导型货币。

　　3、政府转型应当成为改革的关键和重点。

　　(1)以政府转型为主线的全面改革。进入新阶段，无论是改革的目标选择，还是改革的短期、中期、长期安排，都直接取决于政府转型的进程和实际效果。

　　市场化改革依赖于政府转型。只有通过政府转型才能使市场在更大程度上发挥基础性作用。没有政府转型，就难以实现由政府主导向市场主导的经济发展方式转变，市场化改革就难以突破，包括资源价格改革、垄断行业改革、环境制度改革等就难以有实质性进展。

　　社会管理体制改革依赖于政府转型进程。实现基本公共服务均等化确实有一个财力问题，但更重要的是确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。

　　政治体制改革在一定程度上要以政府转型为基础和突破口。进入新阶段，政府转型成为政治体制改革一个重要的基础，把政府转型的问题解决好，公共治理结构建立起来，就能实质性地推动政治体制改革。

　　(2)政府转型的深刻性。政府转型的深刻意义在于，通过综合性的改革，使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来，重返公共利益代表者的地位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题，也是决定改革成败的关键性问题。

　　(3)政府转型与政府作用。从30年改革历程看，政府作用取决于政府角色的正确定位，而这种角色的正确定位是在转型过程中实现的。

　　第一，改革开放之初，政府是市场的培育者，是市场的孵化器；当市场体系初步建立起来后，政府就要逐步退出来，成为市场的监管者，“裁判员不能再当运动员”。

　　第二，在企业主体没有形成的时候，政府是经济建设的主体，投资的主体；但在企业主体形成后，政府应当从投资建设的主体中解脱出来，为企业提供经济性公共服务，包括信息公开、基础设施建设、中长期规划制定等。

　　第三，从以GDP为中心到以人的发展为中心的转变，是能不能实现可持续发展，能不能转变发展方式的实质性问题。

　　新阶段的全面改革，关键和重点在于政府转型。因此，以政府转型为主线，安排改革优先顺序极为重要。抓住机遇，适应阶段变化、矛盾变化和环境变化的新形势，加快推进改革，就可以为科学发展、和谐社会奠定最重要的制度基础。由此，以纪念改革开放30周年为动力，把改革开放推向一个新的阶段。

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责编：李菁