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开征燃油税牵一发而动全身多层利益需分割

CCTV.com 2008年11月26日 10:53 进入复兴论坛来源：中国经济网

燃油税的意义

燃油税的推出，其意义不仅在于推出了一个新税种，更在于这一税种的推出，对各个方面的利益关系，进行了广泛而深刻的调整，包括中央与地方的关系、各个部门之间的关系，以及最重要的消费者与国家、消费者与企业之间的利益关系。既然利益关系涉及范围如此广泛，那么，对燃油税开征的讨论就十分有必要，因为，我们所坚持的原则，是“以人为本”。广泛的讨论，有助于这一原则的贯彻执行。

燃油税虽未开征，却已经是一个十分“老”的税种，对于这一税种的讨论，已有十余年之久。这一税种虽然难产，但目前一致的看法是，这一税种已到了非征不可的地步。这也就从另外一个方面说明，中国不能够停止改革的步伐。改革依然是当今中国一个重要的主题和最为重要的前进的动力。这里，我们组织了两篇稿件，就上述问题展开讨论，敬请广大读者予以关注。

从更广阔的范围来说，有关燃油税的讨论，不过是我们关于能源体制改革、垄断体制改革的一个组成部分。值得注意的是，关于燃油税的讨论，还没有深刻地触及到这两个方面，而这两个方面，却是我国下一步发展所不可能回避的问题。对此，我们将一如既往地予以关注。

近日，关于开征燃油税的话题再次成为人们关注的焦点。作为“费改税”体制改革的一个重要组成部分，燃油税改革已被各界呼吁了10余年，但时至今日，有关方面在谈到燃油税时的公开表述仍是“择机出台”。从表面上看，燃油税难产的通常理由是“油价太高”，但究其深层原因，是各方利益纠葛。燃油税涉及的部门繁多，关系庞杂，难以找到一个分配的均衡点。

简单来说，燃油税就是将现在征收的养路费和其他费用合并成燃油税。开征燃油税的目的，一是让少用路者少掏钱多用路者多掏钱；二是达到节油的客观效果；三是引导车主少出车减少交通拥堵；四是保护公路，延长其使用寿命。

由于现行的养路费一般是按吨位和运营收入两种计费方法收取，实际上形成了一种定额费。而对于用油大户尤其是汽车来说，道路使用率存在较大差距。燃油税通过将养路费捆绑进油价，将每辆汽车要交的养路费转换成税费，在道路等公共设施日益成为一种稀缺资源的大背景下，更多地体现了“多用多缴，少用少缴”的公平原则。

然而，燃油税问题并不完全是一个费改税的问题，这个税种的出台，将取代原有的多重收费体系，将“收费”改为“征税”，涉及到众多政府部门之间的利益协调。除了中央与地方，各政府部门间的利益分配难题外，最重要的是开征燃油税后公共利益的公平问题。开征燃油税，必然涉及到取消养路费与公路收费。高速公路收费已经成为多年来中国经济发展过程中的一大乱相，如果相关配套改革措施不能跟上，在目前的政策环境下，以追求公平调节为出发点的燃油税改革，会成为一种多余，将直接导致增加消费者与纳税人的负担，形成燃油税与公路收费并行的局面，或成为不成功的改革。部门之间的分配利益主要是交通部门和税务，交通部门每年的养路费的收入是500亿元。这500亿元如果上交税务部门，税务部门归国家财政。地方的利益涉及到整个养路费，道路的收费都是地方财政的主要组成部分，现在变成税后，就要上缴很大一部分。地方也许会在推进这一改革实行上有一点阻力。另外，据说交通部门在全国有30万养路费征收人员，如果这些人的就业安置不妥当，他们的就业问题会变成一个社会问题。

事实上，除去油价的因素外，燃油税的推出还将牵涉多层利益的分割，包括征收环节及征税对象等。由于航空、水运、电力等非公路部门、商业部门不需要使用道路，对于这些用油户来说，增收燃油税毫无疑问将要付出更多的代价。同时，农用油不用纳税，而如何界定购买农用油的身份，以及如何进行利益补贴，这些都将成为燃油税在制定中无法回避的问题。

目前，开征燃油税有两点已基本明确，一是燃油税即将开征，用以替代养路费等六项收费，而备受人们关注的过路费、过桥费并不会因此取消；二是通过加油站收取燃油税，税率将在油价的30%至50%之间。

从此前范围看，虽然都叫燃油税，但各国征收它的法理依据和政策指向却大不相同，相应的，税率也极为悬殊。燃油税的征收动机及其对应的政府服务内容有三个方面：为政府提供公共产品建立财政来源；替代商业化收费公路；对汽柴油燃烧产生的排放征收污染税,鼓励节能减排。以各国的现状，当方案只涵盖第一个目标时，税率通常不超过30%，当涵盖多个目标时，税率可高达300%。

作为公共产品需方成本内化的方式，燃油税是一种简单有效的制度安排，它既为公共交通设施的建设提供了资金来源，也将成本合理分摊到了公共设施的使用者头上，不失为有效而清晰的激励。相比之下，养路费模式既要细致区分各种车型和用途，又要将收入在地区间进行分摊，算法复杂却又不精确，结果常扭曲了初衷。但是燃油税并没有解决供方收益内化的问题，因为税是统一征收的，而道路是地方政府各自修建和维护的，处理不当，地方政府便缺乏激励来改进其道路。

出台燃油税，以“谁用路谁付费”的燃油税替代“按车一刀切”的公路行政性收费，有利于公平。而仅撤销政府还贷二级以下公路收费站点，其它公路收费仍然存在，这二级以上公路该怎么收费，怎么才能做到合理收费，这无疑又是公众所关注的话题。据悉，我国90%以上的高速公路、70%的一级公路和40%以上的二级公路都是依靠收费政策建设的。“燃油税”出台是好事，但是公路收费存在的问题不解决，这边已经交了税，那边又得交出大量的费，势必给公众增加新的负担，因而，要把“燃油税”这一改革方案实施，必先清理不合理的收费站，规范公路收费标准，由此才有利于“燃油税”的推行。

燃油税的开征，要以国家的利益为先，一定要跳出部门之间的利益争夺。但燃油税改革涉及千百万普通百姓的利益，其方案必须经民众充分讨论，不是讨论改不改，而是讨论怎样改。可以说，公开征求社会意见是开征燃油税的一个基本前提，是一个不能绕过去的公正程序。只有各方利益均衡，燃油税才有生命力。

相关资料

燃油税改革进程

2008年11月20日据国家发展改革委员会(简称“发改委”)介绍，我国正在研究完善国内成品油价格形成机制和燃油税费改革问题。

2008年11月18日发改委能源研究所所长韩文科透露，择机尽快征收燃油税的具体方案早已上报。

2007年1月国税总局将完善燃油税改革列入2007年工作范围。

2006年7月发改委提出要密切跟踪国际油价，推进燃油税。

2005年1月11日国家税务总局局长谢旭人透露，燃油税改革的方案经过研究已有了初步意见，但需要在比较合适的时间推出。

2001年1月4日时任税务总局局长的金人庆透露，燃油税出台工作已就绪，将适时开征该税种。

1997年全国人大通过《中华人民共和国公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，拟于1998年1月1日起实施。

1994年有关部门提出开征燃油税动议。